Crisis de la deuda soberana: Lecciones

La crisis económica y financiera, iniciada hace seis años, rápidamente migró a ser reconocida, por expertos y economistas, como una crisis de deuda pública o soberana.  Esta visión se enfatizó en la Unión Europea (UE) y con posterioridad permeó públicamente en los Estados Unidos (USA).  En ambos casos no se ponderó adecuadamente el efecto que las políticas públicas anti-crisis y la red de protección social habían tenido sobre las finanzas públicas.  Los rescates financieros y bancarios generaron una carga sobre el presupuesto público, la caída en la producción y el empleo afectaron los ingresos tributarios y el sistema de bienestar social, particularmente en la, UE obligó a enfrentar mayores gastos presupuestales, en un ambiente de astringencia en los ingresos fiscales.

De esta manera, países como España e Irlanda, que habían gozado de superávits públicos antes de la crisis económica y financiera, en unos cuantos meses se tuvieron que enfrentar déficits fiscales crecientes.  Tal dinámica implicó en la UE contraer el gasto público y aumentar la recaudación fiscal, generando con ello una mayor contracción de la economía, por lo que en un proceso perversamente circular la deuda pública, como proporción del Producto Interno Bruto (PIB), continuó aumentando.  El proceso en USA fue relativamente diferente al de la UE, al aplicarse políticas monetarias expansivas anti-crisis, sin presionar directamente la deuda pública, pero al final la discusión política acabó en el ámbito de su crecimiento, por la misma contracción económica.

Hoy, de una manera u otra, es evidente que la política económica habrá de considerar como uno de sus ejes centrales la abultada deuda pública generada por la crisis económica y financiera.  Dicho de otra manera, los gobiernos deberán establecer claramente sus estrategias para sanear la deuda pública, a la par de que deberán considerarla como un parámetro presupuestal fundamental para la definición de sus políticas fiscales, es decir de gastos e ingresos públicos.

Saber cómo se generó el marco económico y financiero que desembocó finalmente en un problema de duda pública y cuáles han sido en el pasado las vías más importantes para enfrentarla son lecciones importantes para el futuro inmediato.  Tales lecciones tienen relevancia no sólo para los países desarrollados, que no parecen salir de la crisis, sino también para los países emergentes, cuya desaceleración económica ha sido alertada por los organismos financieros internacionales.

La crisis de la deuda pública de los países latinoamericanos, durante la década de los 1980´s, se consideró paradigmáticamente diferente a las crisis experimentadas en el pasado por los países desarrollados.  Así, consecuentemente, también se juzgaron disímiles los tratamientos resolutivos seguidos en ambos casos para enfrentar las crisis de deuda pública.  De esta forma, se estableció y se siguió un recetario para los países en desarrollo que se consideró singular y ajeno a los países más avanzados.

Sin embargo, lo sorprendente es que todo deja indicar que la crisis de deuda pública parece haber seguido un mismo patrón histórico, tanto en países desarrollados como en los latinoamericanos.  De igual forma, que la resolución de la crisis de deuda actual de los países desarrollados habrá de transitar por un largo periodo de tiempo, bajo un número limitado de opciones de política económica, tal como ocurrió en la década “perdida” de los 1980’s en países como México, Brasil, Argentina, entre otros.  Por lo que la recuperación económica de los países desarrollados, especialmente en materia de deuda, es altamente probable que implique un periodo de tiempo más largo al que de manera optimista se ha estimado.

Del análisis detallado de la crisis de deuda pública en el siglo XX de los países desarrollados es posible extraer cuatro lecciones que parecen ser olvidadas por economistas y expertos en finanzas (Financial and Sovereign Debt Crises: Some Lessons Learned and Those Forgotten, Prepared by Carmen M. Reinhart and Kenneth S. Rogoff, Authorized for distribution by Stijn Claessens, IMF, December 2013).  Obviamente tal análisis ha podido ser enriquecido de manera ex-ante, a la luz de las experiencias recientes de los países en desarrollo y las explicaciones teóricas surgidas a partir de los 1980’s.

De acuerdo al reciente estudio de Carmen Reinhart y Kenneth Rogoff de 2013, –quienes se vieron envueltos en una polémica reciente por un estudio de 2012, en el que se estableció una relación causal entre deuda pública en relación al PIB de 90% y un menor crecimiento económico–, la primera lección que se extrae del análisis histórico de la relación entre crisis financiera y crisis de deuda es que se ha sabido mejor administrarla que preverla.  Periodos de gran auge del sector financiero y crecimiento, acompañados con gran endeudamiento privado, probablemente generará crisis financieras.

Los autores remarcan la importancia explicativa del trabajo de Diaz-Alejandro, de 1985, “Good-bye Financial Repression, Hello Financial Crash,” en el que se argumentó que la liberación financiera de entonces produciría quiebras financieras.  La liberación financiera se agudizó a nivel global partir de mediados de los 1990’s, por lo que desde hace seis años sólo ha quedado como tarea inmediata administrar la crisis de la deuda.

La segunda lección de Reinhart y Rogoff es que la deuda nacional y extranjera no son creadas de igual manera y que usualmente la deuda total de un país es mucho mayor de lo que se estima.  En este caso no sólo muchas veces se omite considerar la deuda privada como factor de vulnerabilidad de la economía nacional, sino también la deuda sub-nacional, como acontece en México a nivel de Estados y municipios.  A esto se agregan otros pasivos del sector público no computados, como por ejemplo obligaciones garantizadas al sector privado (concesiones, proyectos público-privados, etc.), la carga presupuestal futura de las pensiones que día a día se generan, la deuda de los institutos de seguridad social estatales entre otros.

En el caso de España, el crecimiento de la deuda privada fue explosivo, aún cuando las finanzas públicas eran superavitarias.  En este mismo país, la deuda de las “Regiones” no era considerada para juzgar la sanidad presupuestal del gobierno central.  En USA es notorio que la carga de pensiones y de los servicios de salud será un gran problema presupuestal público en el futuro casi inmediato.

La tercera lección que es posible extraer de la crisis de deuda es que su resolución no ha sido ampliamente diferente para los países desarrollados y los países emergentes, como considerablemente se cree.  Hay esencialmente cinco medios para reducir la deuda en su proporción con el PIB.  Tales medios no son excluyentes y normalmente se han combinado.

Los cinco medios para abordar la resolución de la deuda son: i) crecimiento económico, ii) ajuste fiscal con austeridad en el gasto, iii) suspensión de pagos o reestructuración de la deuda, iv) inflación inesperada e inducida, v) contracción financiera privada acompañada con inflación sostenida.  El análisis del caso de México agregaría a las “privatizaciones” como un sexto medio para sanear la deuda pública.  Los medios señalados permiten abatir la deuda, ya sea con la reducción del gasto, haciéndola que en términos reales disminuya con la inflación, aumentando el financiamiento público a costa del financiamiento privado o simplemente conviniendo quitas de capital y logrando la reestructuración de los pasivos del sector público.

El tratamiento de la crisis económica y financiera y su consecuencia adversa de deuda pública ha sido harto diferente en la UE y en USA.  En el primer caso, la austeridad en el gasto público y la restricción del financiamiento al sector privado a favor del sector gubernamental han sido los medios extensivamente socorridos.  Ello ha tendido efectos negativos sobre el crecimiento económico.  En USA, el objetivo de la política económica ha sido el crecimiento y también se ha considerado el medio para abatir el crecimiento circunstancial de la deuda pública.  Sin duda, la estrategia de USA ha sido en el corto plazo más exitosa que la de la UE.

La última lección que infieren Reinhart y Rogoff sobre el manejo de la crisis de deuda pública es el retorno a la “represión” financiera, en contra de la liberación de las operaciones y las instituciones financieras, experimentada a partir de las dos últimas décadas del siglo pasado.  Originalmente la “represión” financiera se asoció básicamente a la regulación de tasas de interés; control selectivo del crédito, hacia actividades económicas específicas; encaje legal, como proporción de su captación que los bancos deberían depositar en el Banco Central (BC) y el financiamiento del gobierno vía la banca privada y el BC.  A estas medidas de “represión” financiera se agregaba la naturaleza jurídica de concesión pública para establecer un banco o casa de bolsa.  Todo ello fue liberalizado en México a partir de inicio de los 1990’s.

La crisis económica y financiera ha obligado que el financiamiento al sector público termine por afectar a la baja el correspondiente al sector privado, lo que ha hecho ver un relativo regreso al pasado.  Pero también la necesidad de una nueva regulación, que evite los riesgos que terminaron colapsando a casi todos los países desarrollados, hace prever el retorno a la “represión” financiera.  Indudablemente, el sistema económico mundial y de casi todos los países es sustancialmente diferente al existente antes de la liberación financiera, por lo que el regreso al pasado parece imposible.

En todo caso, la “represión” financiera prevista por Reinhart y Rogoff dará paso a una nueva arquitectura regulatoria internacional, que USA ha empezado a comandar; no en balde en ese país se gestó buen parte del riesgo sistémico que conmocionó a la economía mundial.  Estos autores concluyen que el crecimiento económico puede posibilitar afortunadamente a los países desarrollados de una salida “soft” a la crisis de la deuda, evitándose con ello acciones firmes de quitas y restructuración de la deuda, la necesidad de alentar la inflación para disminuir el peso real de los pasivos públicos o una reducción drástica del gasto público.

Esta visión es optimista, dado que es evidente que el daño social y de empleo para paliar la crisis está hecho y llevará tiempo corregirlo.  Como ellos lo estimaron, el problema de la deuda y sus consecuencias, independientemente de su intensidad en la reducción del crecimiento, históricamente promedió 23 años.  Además, la deuda pública es únicamente un componente de la deuda total de un país, por lo que las perspectivas de crecimiento deben ser evaluadas de manera realista.

México resolvió el problema de su deuda pública en un periodo de tiempo entre 1982 y 1992.  Sin embargo, la economía no logró crecer como se vaticinó.  La liberación económica y del sistema financiero terminó acrecentando nuestra dependencia con el exterior y sumió al país en una crisis bancaría, cuyo costo no ha sido abatido en un solo peso como pago de capital.  A partir del 2000 la deuda pública comenzó a crecer de manera sostenida, por arriba del crecimiento de la economía.  En 2014, el crecimiento de la deuda pública será cercano al monto del costo del rescate bancario, esperanzándose con ello desatar el crecimiento económico del país.  Esperemos, que así sea.

Hagamos votos por que el crecimiento económico de México en 2014 sea sostenido y no regresemos a sufrir la resaca del pago de la fiesta, como ha acontecido en el pasado.  También, que la regulación financiera prevea riesgos sobre la conducta de los banqueros y financieros, públicos o privados, y no sólo se actúe penalmente contra los deudores.