A partir de las dos últimas décadas del siglo pasado se dio un fuerte debate político y público en materia de la intervención del estado en la economía.  En especial fueron cuestionados los monopolios públicos, tanto en países desarrollados como en desarrollo.  Tal cuestionamiento se dio en el entorno de una reforma económica promovida por diversos organismos internacionales y sus contrapartes nacionales.

Así, desde mediados de los 1980’s el monopolio público de la energía en México ha sido cuestionado desde la visión de la eficiencia económica.  Ello desembocó en un proceso sistemático de apertura de Pemex y la CFE, que ha implicado reformas legales y administrativas, terminando por abrirlas parcialmente a la participación privada; lo que no necesariamente ha mejorado su eficiencia y abatido, al menos, los precios públicos de sus servicios.

Una vez más, después de la reforma petrolera de 2008, resurge el debate del monopolio público de la energía en México, bajo diferentes argumentos técnicos y a la luz del desempeño de diversas empresas internacionales.  En contraste, el debate específico sobre la necesidad de abrir Pemex a la inversión privada se efectúa hoy en un entorno económico internacional diferente al de los 1980’s, relevantemente como lo evidencia el sinnúmero de estudios en materia de empresas públicas de energía.

En el entorno actual se reconoce la importancia de la intervención del estado en la economía.  En algunos casos tal intervención va desde el apoyo a empresas privadas consideradas estratégicas para que puedan evitar la bancarrota, pasando por los rescates financieros, como han sido los casos recientes de Estados Unidos (USA) y Europa, hasta la promoción de empresas públicas básicas para el desarrollo, como acontece en China e India, sólo por poner ejemplos emblemáticos.

En este mismo contexto, ha habido atención internacional a las nacionalizaciones recientes en materia de petróleo y gas y de sus consecuencias políticas y económicas, como han sido los eventos de Argentina, Bolivia, Perú entre otros países.  De igual forma, es un hecho que las empresas públicas son las principales proveedoras de energía a nivel mundial, particularmente las empresas petroleras, siendo también fuente importante de ingresos públicos.

En el primer caso, “Las nacionalizaciones son eventos seminales en la historia económica y política del país, con fuertes consecuencias para la política exterior, la creciente capacidad del estado y las relaciones del gobierno con los inversionistas extranjeros” (State Ownership and the Resource Curse, A New Dataset on Nationalizations in the Oil Industry, 2011, Paasha Mahdavi, Department of Political Science, University of California, Los Angeles).  Por lo que la privatización parcial o total de las empresas públicas de petróleo es de esperarse que tenga profundas consecuencias políticas y sociales para cualquier país.

En el segundo caso, es decir los ingresos públicos, “la corrupción y transparencia caracterizada por medidas convencionales pueden escasamente contar para la diferenciación del desempeño de las Compañías Petroleras Nacionales (CPNs) en la expansión global”.  Es decir la corrupción no parece explicar el desempeño diferente entre las empresas petroleras públicas.  “En su lugar, la estructura de la gobernanza doméstica es más crítica para las estrategias de expansión de las CPNs y el desempeño en la competencia global”.  Sin negar, con ello, que “la corrupción y una serie de prácticas relacionadas, tales como el ´capitalismo de cuates` (crony capitalism) y la ´búsqueda´ de rentas también vienen a ser prevalentes” para el buen desempeño de las empresas.

Sin embargo, las soluciones anti-corrupción prevalentes, defendidas por importantes organizaciones internacionales, tales como el Banco Mundial, usualmente incluyen una reducción del rol del estado en las actividades económicas, incremento en la competencia política y económica y mejoramiento en la rendición de cuentas y la transparencia.  Tal posición deja de lado como explicación de la diferenciación del desempeño de estas CPNs las estructuras domesticas específicas de sus sistemas de gobernanza.

De esta manera, “Las estructuras de gobernanza específicas, juntas internas y externas a las CPNs, determinan la efectividad del nexus estado-capital del capitalismo y el cambio de la efectividad de estas firmas en su expansión global” (Governance Structure, Corruption, and Global Expansion of National Oil Companies from Emerging Countries, (12) Xin Zhang, Political Science, Reed Collegezhangx@reed.edu).  Esto es así porque el sistema de gobernanza refleja la forma en la que las empresas son dirigidas y controladas, de acuerdo a diversos intereses.

Aunque las CPNs superficialmente se asemejan a las otras empresas del sector, seguido se comportan de maneras muy diferentes.  Primeramente por que las CPNs se distinguen de las compañías privadas por su necesidad para responder a metas del Estado que van más allá de la maximización de la simple utilidad.  Por ello comparar empresas públicas con las privadas puede resultar ocioso, dado que evidentemente tienen objetivos y una racionalidad diferente.

En segundo lugar, porque la razón última del control sobre las empresas públicas puede diferir sustancialmente entre ellas.  La diferenciación entre lo público y lo privado transita también entre el interés general y particular, en el contexto de la diferenciación de la riqueza nacional o personal.  Desde esta posición, los gobiernos normalmente buscan “retener su poder de uso de las CPNs para distribuir beneficios a elites influyentes (´bienes privados`) o para la más amplia población (´bienes sociales`).  Esta posible dicotomía es en esencia el marco normativo que las CPNs enfrentan ante el control que el gobierno y el estado les impone, mismo que es esencial para la definición de la estructura y el sistema de gobernanza de las empresas públicas.

Así, “Los más altos desempeños de las CPNs, como Statoil de Noruega y Petrobras de Brasil, enfrentan relativamente limitadas demandas no petroleras de sus gobiernos”.  En contraste con otras empresas, como Pemex que se constituye en la proveedora de la tercera parte de los ingresos públicos federales.  Por lo que “Lo que más importa para tales empresas no es el tipo de régimen per se sino más bien que los sistemas de gobernanza provean señales unificadas para la CPNs”.  Es decir, el control de las empresas debe ser un unificado en su visión y orientación, constituyéndose su sistema de gobernanza garante de tal fin.

De esta manera las “Nacientes democracias, como la de México, pueden ser particularmente vulnerables para dar pie a la disfuncionalidad del sector petrolero” dada la fragmentación de su control.  Como ejemplo extremo considérese la operación de compra de acciones de Repsol por Pemex, que terminó siendo tema de disputa entre su Director General y el Consejo de Administración, bajo clara flagrancia a las normas de control de la empresa mexicana.

Así que “Los sistemas de gobernanza deben también ser armonizados a las realidades políticas e institucionales de un país” (David G. Victor, David R. Hults and Mark C. Thurber, 2012, Oil and Governance: State-owned Enterprises and the World Energy Supply, Cambridge University Press).  Tal como lo demuestra el análisis de 33 empresas nacionales de petróleo.  Pero también los sistemas de gobernanza no pueden ser secuestrados por élite alguna o permitir sistemáticamente la violación de las normas y el control de las empresas.

Sin satanizar la participación del sector privado en la operación de las empresas públicas, es necesario que las razones técnicas para sus reformas institucionales y legales deben ser lo más objetivas posibles, evitando los sesgos ideológicos y políticos, so pena de obviar la verdadera propiedad de la riqueza nacional, la distribución de la misma y los fines constitucionales del propio estado.  La explotación de la riqueza nacional, no puede ser grabada como una riqueza privada, tal como se demuestra en la mayoría de los países petroleros.  De igual manera, una concesión pública no puede ser orientada de acuerdo al simple interés empresarial; siendo la riqueza de carácter público la explotación debe asegurarse el beneficio general, como también acontece en diversos países para la explotación del espectro radioeléctrico para la televisión y la telefonía.

En todo caso, los resultados tangibles de mercado y de las finanzas públicas producto de la reforma económica de los 1980´s deben ser ejemplo de los resultados adversos que podrían tener los cambios impertinentes en los sistemas de gobernanza de las empresas petroleras públicas.  Aún más, las razones recientes de la reversión de las privatizaciones de empresas y explotación de recursos energéticos en algunos países pueden dar luz para evitar decisiones precipitadas e inadecuadas.  La racionalidad económica del Estado no es la racionalidad del mercado desregulado.

En plena globalización pocos países sacrificarían sus intereses nacionales y de explotación de la riqueza energética pública en la búsqueda de una eficiencia económica en beneficio de particulares, sean estos nativos o extranjeros.  En la disyuntiva entre medios y fines, los medios también cuentan para el logro eficaz y efectivo de los fines.  Las principales economías desarrolladas así lo demuestran y las emergentes exitosas así lo han entendido.

La realidad económica y de Estado en materia de las empresas públicas de energía y de su gobernanza es como es, aunque pretendamos imaginarnos otra realidad