En menos de una hora de discusión, el Senado mexicano aprobó el pasado diciembre (El Universal, 14 de diciembre, 2011), después de una larga espera, la Ley de Asociaciones Público Privadas (APP´s), también identificadas como Proyectos Público Privados (PPP´s) y con algunas otras denominaciones que permiten identificar genéricamente “Un arreglo contractual entre los sectores público y privado, con claro acuerdo de objetivos compartidos, para proveer bienes o servicios que de otra manera habrían sido proporcionados a través del sistema tradicional del sector público”(Department of Finance, 2002, www.ppp.gov.ie ).
La legislación, que permite que las APP´s tenga una duración hasta de 40 años, recibió una amplia crítica bajo el riesgo de que el sector público deje de proveer servicios y desarrollar infraestructura en beneficio del sector privado, y con ello se permita ocultar deuda en la que incurriría el gobierno, en este caso federal. Los dos señalamientos efectivamente pueden constituirse en riesgos potenciales que pueden mitigarse, pero también oscurecen los potenciales beneficios que las APP´s pueden implicar.
Tradicionalmente el sector público ha demandado bienes y servicios del sector privado para la atención de sus funciones. Así ha demandado, materias primas e Insumos, bienes finales, construcciones y en general servicios. En tales casos, los riesgos de costos, inversiones, eficiencia y efectividad los ha asumido normalmente el propio sector público, minimizándose riesgos económicos y técnicos para el sector privado. Es decir ha habido un riesgo asimétrico, que ha terminado por ser asumido por el gobierno.
Esta práctica de gestión pública ha ido cambiando desde los ochentas, especialmente en el Reino Unido, como parte de la reforma económica emprendida por el gobierno de Margaret Thatcher. Pero también se ha constituido como una clara expresión de la New Public Administration (Nueva Administración Pública) que dio paso a la reforma económica, identificada como nuevo liberalismo.
El objetivo británico originalmente buscó crear espacios económicos para el sector productivo privado, a la par que se lograra un mayor “value for money” (valor por dinero). Es decir desarrollar nuevas áreas económicas tradicionalmente acotadas por el gobierno e incrementar la eficiencia en la provisión de bienes y servicios de carácter público. Así, surgieron de las PPP´s (Public Private Partnerships-Asociaciones Público Privadas) y dentro de ellas los Private Public Projects-Proyectos de Prestación de Servicios. Con estos últimos el sector privado comenzó a financiar y construir escuelas, hospitales, entre otros proyectos, cuyos servicios mantuvo bajo su control el sector público.
El surgimiento y estrategia de los PPP´s se dio como una decisión de política económica en un entorno en el que prevalecían problemas de inflación-recesión; desempleo; altos requerimientos de préstamo para el sector público; problemas para la provisión de bienes y servicios en razón del nivel de deuda pública, ineficiencia del sector público; necesidad de inversión para infraestructura. En este entorno, también prevalecía la falacia de no distinguir el tratamiento contable de la inversión pública y el gasto corriente, tal como acontece en la contabilidad privada especialmente en materia de depreciación y amortización, que permite la imputación contable del costo de la inversión en el tiempo.
Así, en 1992 se estableció en el Reino Unido un programa sistemático para alentar los PPP´s, cuyos objetivos finales fueron lograr una mayor eficiencia del sector público, alentar la privatización y la desregulación, compartir riesgos, lograr un mayor valor por dinero (value for money), transparencia del gobierno y hacer efectiva una rendición de cuentas dentro de la nueva administración pública.
Las APP´s, en el léxico en español, permiten que el sector privado provea un proyecto o servicio público a mediano o largo plazo, bajo dos grandes vertientes, con variantes. Así, hay proyectos cuyos ingresos se derivan del pago directo de los usuarios finales (peajes, cuotas, tarifas) (e.g. concesiones) y proyectos cuyos ingresos son directamente aportados a lo largo del tiempo por el Estado, a cambio de la provisión de servicios determinados o de la construcción y rehabilitación de infraestructura pública (e.g. Proyectos de Prestación de Servicios PPS, en la denominación federal mexicana). Esto último posibilita diferir en el tiempo el gasto público, especialmente de la inversión, ya sea con un pago de arrendamientos, amortizaciones, depreciaciones, etc.
Con ello se constituye una relación de mediano o largo plazo entre el sector público y el sector privado que involucra la distribución de riesgos y de retornos en pos de la entrega de productos de política pública predeterminados (Standard & Poor’s). La principal diferencia con el sistema tradicional es que los retornos del sector privado están vinculados a los productos y al desempeño del activo en cuestión a lo largo de la vida del contrato (PriceWaterhouseCoopers). De esta manera, el sector privado es responsable no sólo de la entrega del servicio o activo acordado, sino de la gestión e implementación del proyecto (y en buena medida del financiamiento) y de su exitosa operación a lo largo del contrato (BID, 2006).
Pero ello, como en el Reino Unido, cada APP´s debe ser comparada contra el costo estimado de proveer el mismo servicio u obra mediante mecanismos tradicionales (Public Sector Comparator, PSC), el propio mercado y en consideración a que la remuneración al sector privado será en función del desempeño en la entrega de servicios o bienes. Para ello es necesaria la evaluación cualitativa y cuantitativa de lo convenido, contemplándose penalizaciones en caso de que la entrega no se atenga a lo estipulado en el contrato, a fin de lograrse una distribución equitativa de riesgos.
Los beneficios de las APP´s se han visualizado en la reducción de la presión presupuestal de corto plazo y en el diferimiento de la “inversión” a lo largo del tiempo, para lograr una mayor eficiencia presupuestal. De igual forma es posible tener una eficiente provisión de bienes y servicios públicos, lográndose potencialmente una reducción de empleo público. En contra posición, es posible identificar determinados riesgos y costos a veces no considerados para la definición de las APP´s. En primer lugar se requiere contar con personal capacitado en la materia para llevar adelante el proceso de asociación, que debiese contar con una licitación. Por lo que ello implica costos administrativos y de preparación, para identificar la pertinencia técnica y operacional del proyecto.
En segundo lugar, se debe visualizar el riesgo de relación asimétrica con el asociado, a partir de costos-precios. En este punto, es conveniente tener en cuenta la tasa de interés efectiva que implican las APP´s, dado que la tasa debería ser menor a la del mercado y muy cercana a la del sector público dado el involucramiento del gobierno. De igual forma, en materia de precios hay que evitar el terminar asumiendo pago de “rentas” al sector privado.
En tercer lugar, se debe evitar que el diferimiento de pagos provoque la opacidad del registro del gasto público y de los compromisos presupuestales futuros. Del mismo nivel de importancia, es que se debe trasparentar que las APP´s pueden implicar deuda pública “contingente” o adicional, cuyas obligaciones pueden hacerse presentes en situaciones de stress financiero y presupuestal público, haciéndose difícil de solventar.
En general, es de esperarse que a partir de cambios en los marcos normativos de presupuesto y deuda pública para las APP´s se tenga una mejor planeación, decisiones de inversión “pública” más eficientes, creación de espacios económicos para el sector privado, mayor eficiencia económica y una mejor satisfacción de los ciudadanos, en un ambiente de rendición y transparencia.
¿Las bondades de las APP´s son posibles de lograrlas razonablemente en México? ¿Es posible mitigar los riesgos de las APP´s?
Obviamente para ello se necesita de una actuación objetiva y profesional, de la rendición de cuentas y transparencia del sector público y que la Auditoría de la Federación tenga atención especial sobre las APP´s. Las experiencias pasadas asociadas a lo que hoy se identifican como APP´s no son halagüeñas. Aún más, las experiencias obtenidas en ciertos estados abren sospecha de cierta corrupción comentada públicamente.
El rescate de las carreteras concesionadas a raíz de la crisis de 1995 fue ampliamente debatido, máxime a la luz del costo que el gobierno federal ha tenido que asumir, que hasta hace un par de años rondaba varios miles de millones de pesos frente a los cientos originales.
Hoy se tiene el caso del rescate del Tren Suburbano de la Zona Metropolitana que, ante su fracaso financiero, el gobierno federal asumirá alrededor de 49% de su capital, en tanto amplía la temporalidad de la concesión en 20 años de los originalmente 30 otorgados, esencialmente a Construcciones Auxiliares de Ferrocarriles (CAF), empresa española. Con ello el gobierno federal se vuelve el socio mayoritario del servicio, pero también le significa asumir una obligación financiera no presupuestada y, casi con seguridad, no transparentada como parte de la deuda pública.
En el ámbito local, se han hecho APP´s que han significado la transferencia de infraestructura vial ya realizada a particulares, para su remoción o supuestamente mejoramiento, como sería el caso de la Ciudad de México. En algunos estados el manejo de los servicios de salud y proveeduría de medicinas, insumos y renta de equipo médico que han resultado más costosos que en los hospitales totalmente privados. Creando, además, una creciente deuda contingente o adicional, que de transparentarse abultaría sustancialmente las obligaciones de estados y municipios, que en 2006 significaba para el gobierno federal cerca de un billón de pesos, un millón de millones, que equivalía a cerca del 50% de la deuda pública oficial.
En general hay que considerar ciertos servicios e infraestructura que el sector privado por razones históricas no ha proporcionado totalmente, como sería la construcción de escuelas, hospitales, mantenimiento de carreteras, agua potable, manejo de basura y residuos sólidos, entre otros más. Tal situación implica per se un riesgo si son asumidos por las APP´s. Pero también hay que tener en cuenta que desde hace más de diez años, el personal técnico calificado del sector público federal se ha ido extinguiendo y avejentando, como sería el caso de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes y de PEMEX. Este hecho hace que la propia definición, licitación, supervisión y operación de las APP´s, en las condiciones actuales, implique en si un alto riesgo.
Sin duda, hace falta una clara política en materia de las APP´s, una estrategia pertinente y una focalización de las mismas. Bien ha aseverado el Banco Mundial que las “Public-private partnerships ayudan a las ciudades a mejorar su infraestructura en formas que sería imposible sin la participación privada, haciendo las áreas urbanas más eficientes y aumentando los estándares de vida (Handshake, a quarterly online journal, IFC, World Bank Group. Washington, D.C., January 9, 2012), al poner los ejemplos de Barcelona, Cartagena, Manila y San Petersburgo.
Esperamos que así suceda en México, sin que para ello se pavimente de nuevo calles ya pavimentadas, alumbre una vez más lo ya alumbrado, sólo por señalar males sempiternos de nuestra burocracia, y sin convertir activos públicos en privados, con un riesgo anunciado para las finanzas públicas y los bolsillos de los ciudadanos. Aunque como bien se le dijo a un funcionario del área de finanzas de la ciudad de México ante su aseveración de que las APP´s no implicaban riesgo alguno: “hasta el despertarse implica un riesgo”.