Enrique Peña Nieto (EPN) dio a conocer, en especial ceremonia, el Programa de Inversiones en Transporte y Comunicaciones (PITC) 2013-2018. En la ceremonia indicó que se espera invertir al menos cuatro billones de pesos, “cuatro millones de millones”. De acuerdo a los datos del Foro Económico Mundial, remarcó en su intervención el retraso en infraestructura que México enfrenta, que lo hacen estar en el lugar 68 de un total de 144 países, por lo que en materia de competitividad su situación es peor, con 15 lugares más de rezago.
De acuerdo a lo anterior, la mejora en infraestructura nacional, en toda lógica, debería repercutir favorablemente en el mejoramiento de la competitividad y productividad de la economía nacional; amén de fomentar y dar bases sostenibles para el crecimiento nacional. Pero como no bastan las buenas intenciones y noticias es necesario considerar los retos que la pretensión de la actual administración pública tendrá que enfrentar para concretar las inversiones en infraestructura. Máxime que en el pasado inmediato se han anunciado por parte de los gobiernos panistas intenciones similares, logrando realmente rotundos fracasos. Alertados a tiempo de los atascaderos, es posible evitarlos con eficacia y eficiencia, si tal es la intención.
El anuncio oficial es, sin duda, muy halagüeño, en medio de una marcada desaceleración del crecimiento nacional, tal como inicialmente fue reconocido por Luis Videgaray, Secretario de Hacienda y Crédito Público (SHCP), de acuerdo a las cifras del primer trimestre del Producto Interno Bruto (PIB). Situación que posteriormente fue alertada de manera más preocupante por Agustín Carstens, Gobernador del Banco de México (Banxico), por la desaceleración económica internacional. Ante el optimismo interno y la preocupación fuera de casa, bien vale la pena establecer un contexto más mesurado y realista.
El Programa presentado pareciera tener un problema de forma y otro de fondo. Problemas que se han vislumbrado desde el Plan Nacional de Desarrollo, ya de por si tan poco apegado a la ortodoxia en la materia, tanto en su estructura como en sus conceptos. Por ello es necesario analizar el PICT a la luz del quehacer público y del presupuesto del gobierno federal, así como de lo que a cada sector económico le corresponde hacer.
Así, el monto de lo que se espera se invierta en infraestructura incluye decisiones que netamente caen en la esfera privada, por lo que su realización queda totalmente fuera del ámbito público. Son decisiones de mercado que obedecen netamente a la racionalidad económica de maximización de las ganancias, fuera de todo afán voluntarista. Esto sin negar que el Estado, con E mayúscula, desempeña un rol importante para inducirlas, como es el caso netamente de la construcción. A tal grado es esta situación que los componentes del sector de la construcción, salvo la vivienda, se comportan en conjunto de manera no cíclica, es decir no se mueven de acuerdo al ciclo de expansión y contracción del conjunto de actividades económicas nacionales.
Tal es la expectativa de la participación de la inversión privada en el PICT que con la inversión anunciada se espera cerrar la brecha digital y alentar las inversiones en telecomunicaciones. Ello, además del largo listado de futuras obras como autopistas (15), carreteras (29), libramientos (16), puentes (7), entre otras, y de la ampliación de los medios de transportes, tales como trenes de pasajeros (3), sistemas articulados de transporte urbano en varias ciudades (6), aeropuertos (7), puertos (7), entre otros más, que en los últimos años se han realizado en una alta proporción con inversión privada directa.
En este contexto, bien es sabido que en los últimos años las concesiones y los llamados “proyectos públicos privados” han sido la base de buena parte de las inversiones realizadas en materia de comunicaciones. Volviéndose, así, el sector privado en una fuente directa de financiamiento de los servicios públicos, cuya concesión ha terminado siendo un negocio particular, muchas veces sin mayores restricciones, regulaciones, grandes abusos en tarifas y velados costos presupuestales.
Así, en algunos casos, como en el del tren suburbano del D.F. el gobierno federal ha tenido que entrar en una suerte de rescate financiero, inyectando directamente inversión al proyecto por la supuesta baja rentabilidad que impide la amortización de la inversión privada realizada. No sin antes pasar por una ampliación de los periodos de concesión, como sucede con super-carreteras, libramientos, puentes, sólo por nombrar algunas de las inversiones del servicio público, asumidas por el sector privado.
En este sentido, los proyectos públicos privados, también llamados de provisión de servicios han permitido opacar parte de las obligaciones presupuestales públicas, especialmente de los estados y municipios. Ello ha sido posible al calificarlas como pasivos contingentes, garantías, rentas multianuales, entre otras denominaciones técnicas, cuya imputación en la deuda pública no está claramente normada y que ha generado grandes sorpresas en el total de los pasivos públicos.
Ante esta situación, pareciera que lo más conveniente es que el sector público jugara un papel más activo en las inversiones del PICT, por lo menos en aquellas que tienen claramente un servicio público y ya existen instituciones también públicas para su operación, como podrían ser las carreteras, puentes, entre otros. Esto bajo el principio de que si son efectivamente inversiones, deberían ser rentables, es decir financiarse así mismas, amortizándose en el tiempo.
Obviamente ello obligaría a contraer pasivos y obligaciones en el mercado, como con toda racionalidad lo debería hacer el sector privado para financiar las inversiones, pero comprensiblemente a tasas de interés menores a las que éste podría acceder. Es innegable que el gobierno mexicano puede acceder a recursos financieros a tasas menores de las que puede conseguir el sector privado. Además, para tal fin fueron creados el Banco Mundial (BM) y el BID (BID) como bancos de desarrollo, en los que México es socio importante.
Tal situación de necesidad de apalancamiento de la obra pública queda manifiesta porque lo que el gobierno puede invertir está en función de su capacidad presupuestal, mayormente federal y en casi nula proporción la correspondiente a los estados. Por ello EPN remarcó que el monto de lo globalmente anunciado, es decir cuatro billones podría ser superior de aprobarse la reforma fiscal.
De tener un rol más activo el gobierno federal en el PICT existirían aún dos escollos o retos más de carácter general, que se deberían considerar para concretar en el tiempo el Programa. El primero es netamente de carácter técnico y el segundo relativo a la gobernanza y el marco regulatorio de los proyectos de inversión.
Primeramente la Secretaria de Comunicaciones y Transportes no cuenta con suficiente y adecuado personal técnico calificado, para elaborar, supervisar y evaluar proyectos. Este hecho fue explícitamente reconocido, ante una Comisión del Senado de la República, por Luis Téllez en 2008, entonces titular de esa dependencia. Este hecho se debe a tres razones, según explicó. Por las reducciones presupuestales de la plantilla de personal técnico, por la jubilación de los buenos profesionales y por la supuesta externalización inadecuada de los servicios técnicos.
Esta situación lleva al segundo reto. Si el gobierno federal no cuenta con personal técnico, ¿cómo se espera normar, evaluar, calificar y supervisar proyectos? Esto no sólo afecta las inversiones públicas directas, sino aún la calidad y pertinencia de las inversiones privadas en concesiones, arrendamientos, proveeduría de servicios que implican buena parte de los proyectos publico-privados. Por ello es lógico que no se aplique una adecuada normatividad y regulación de los servicios públicos, y que finalmente se termine abusando del ciudadano y del erario público.
La adecuada gobernanza de los servicios públicos debe partir de una claridad de las reglas del juego, buscando en todo momento una relación simétrica de las partes involucradas, de acuerdo al riesgo y la prevalencia de lo público sobre lo privado. Situación que no parece estar vigente en México, tal como lo confirma la estructura monopólica del mercado de las telecomunicaciones y la televisión y las grandes fortunas nacionales así generadas, de ranking internacional.
Lo mismo acontece en materia de puertos, en donde la ambigüedad legal pareciera rallar en lo absurdo. Las administradoras de puertos, denominadas API´s Administración Portuaria Integral, están formalmente sin control, ya sea concesionadas o por administración federal, cuyas operaciones y resultados financieros han sido reiteradamente observados por la Auditoría superior de la federación. Obviamente las inversiones que su modernización implica, deberían ser autofinanciables, sólo por ingenuidad o perversidad se les inyectaría a las API´s dinero público. Esperemos no sea el caso.
Bien ha observado la Auditoría Superior de la Federación (ASF) recientemente “que los principales proyectos de infraestructura realizados por diferentes entidades fiscalizadas, tuvieron modificaciones recurrentes respecto de las previsiones originales, que generaron incrementos importantes en el monto de inversión […]”. De igual forma, que “considera que el proceso de rendición de cuentas y fiscalización no puede limitarse a indicar el cumplimiento de la norma y el uso adecuado de los recursos públicos, sino de forma sustantiva debe señalar el valor público generado y la consecución de los fines sociales y económicos proyectados […]” (Problemática General en Materia de Obra Pública, ASF, Auditoria Superior de la Federación, Cámara de Diputados).
Los alcances físicos del PICT, siendo importantes, parecen relativamente magros en relación al tamaño de la economía nacional, apenas alrededor del 30% del PIB actual a realizarse en un periodo de seis años, considerando la inversión pública y privada. Tal observación podría ser extensiva si se considera el tamaño geográfico del país, las ciudades con más de 100,000 habitantes, del número de áreas conurbadas y zonas metropolitanas. Por ello el potencial económico que significa el desarrollo de las comunicaciones y los transportes es muy amplio.
Esperemos que en esta ocasión si se cumplan las aspiraciones públicas sexenales en materia de infraestructura de comunicaciones y transportes. Seis años más de rezago sería una desgracia mayor para el país; tres lustros de esperanzas fallidas.