Esta semana el Presidente Felipe Calderón comentó que en Michoacán se habían desviado 5,000 millones de pesos del Seguro Popular hacia otros fines. Más allá de esta afirmación puntual, es un hecho que existe una gran diversidad de historias sobre uso indebido, o a veces simplemente no eficiente, de los recursos por parte de las entidades federativas. Esta situación es consecuencia de un ineficiente diseño organizacional y financiero del programa que viene de un proceso de descentralización que empezó en los años 1980.
En el caso del sector salud dedicado a la población abierta se supone que los estados son los responsables de proveer los servicios pero los recursos provienen principalmente de diversas transferencias federales. En promedio, 83% del financiamiento total del Seguro Popular proviene de distintas fuentes federales con diversas reglas para su uso.
Para normar el uso de las transferencias, el gobierno federal establece toda una serie de reglas que los estados deben cumplir. Así por ejemplo, señala los montos máximos y mínimos que cada estado puede gastar en distintos rubros como medicamentos, actividades de promoción y gasto operativo. Además de restricciones en el uso de los recursos, el gobierno federal establece una serie de regulaciones que los estados deben cumplir, como la forma de afiliar a la población y los beneficios que cubre el programa, entre otros.
No obstante que los estados tienen que comprobar el cumplimiento con esta regulación, y que existen distintas instancias para verificar el gasto público, está claro que la federación no tiene la capacidad para verificar plenamente el uso de los recursos en los estados.
En mi opinión este arreglo sitúa en el peor de los mundos a la federación pues ni maneja directamente la situación, ni puede controlar el gasto que hacen los estados; los estados por su parte también se ven afectados ya que no tienen la total libertad de tomar sus decisiones. Así, la descentralización en diversas áreas, como las ya mencionadas, se convirtió en complejos arreglos de transferencias y rendición de cuentas que ni significan una real federalización ni un centralismo completo.
Los argumentos a favor de la descentralización, muy de moda en los años ochenta y noventa, hablan de la necesidad de dar potestades de gasto a los administradores que están más cercanos a las personas. El conocimiento de las necesidades y la flexibilidad con que podrían manejarse los recursos permitirían que la oferta de servicios públicos se ajustara de mejor forma a las preferencias de la población atendida. Desafortunadamente hoy no queda claro que se haya mejorado el uso de los recursos bajo estos argumentos en el país, ni en la salud ni en otros sectores.
Los defensores de la descentralización podrían argumentar que no se cumplió la segunda parte de la ecuación para que ésta fuera exitosa: que también se incrementaran las responsabilidades de los estados en la recaudación. Desafortunadamente, no me queda claro que esta situación vaya a cambiar en el corto plazo pero está claro –así lo veo personalmente- que el statu quo respecto al gasto debe cambiar.
¿Hacia dónde movernos? ¿Debemos regresar a centralizar la toma de decisiones o debemos avanzar hacia una descentralización más agresiva, inclusive si no se lleve a cabo una reforma tributaria que le otorgue más potestades impositivas a los estados?
En términos teóricos y políticos es difícil encontrar argumentos a favor de una nueva centralización. Esto a pesar que en términos de la evidencia empírica se refuerzan los argumentos que señalan que la federación está sujeta a regulaciones que permiten una mayor transparencia en el uso de los recursos, y algunos dirían, además es el nivel de gobierno donde hay mayor capital humano.
Así, quizá debamos pensar en una reforma de descentralización más agresiva. Una descentralización más agresiva se podría concebir como dotar a los estados de mayor libertad. Las transferencias federales estarían sujetas sólo a reglas mínimas.
Parece una contradicción dados los argumentos expuestos párrafos arriba, pero esta reforma permitiría que los ciudadanos identifiquen perfectamente quién es el responsable y lo sometan a una rendición de cuentas. Hoy la responsabilidad en el uso de los recursos se difumina entre la federación y los estados por el arreglo tan confuso que existe.
Por supuesto que habrá estados en los cuales los ciudadanos y las instituciones locales ejerzan mayor presión para el buen uso de los recursos; y habrá otros en que los gobernadores en turno, optimistamente sólo durante un periodo de transición, puedan usar los recursos sin mayores contrapesos.
Esta situación puede corregirse al menos parcialmente si en los estados se crean instituciones tipo paraestatales (con administración y patrimonios propios) que los hagan independientes del los gobernadores. En el ejemplo que nos ocupa, esto significaría que el dinero que transfiere la federación por concepto del Seguro Popular sea recibido en los estados directamente por un organismo público descentralizado (esto por cierto era la idea original de los REPSS, que no se ha implementado).
En conclusión, considero que aún con un período de transición y ajuste un panorama de mayor descentralización es mejor que el statu quo.