Lege Ferenda

La modernización de registros públicos de propiedad

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El Programa para la Modernización de los Registros Públicos de la Propiedad de los Estados se puso en marcha de manera formal el 6 de marzo de 2007, con la presentación que hizo el Presidente de la República Felipe Calderón, ante representantes de los medios de comunicación, de los gobiernos de las entidades federativas y principalmente de la entonces Asociación Nacional de Notariado Mexicano, hoy Colegio Nacional.

La razón para la creación de un programa a nivel federal para la modernización de las instituciones registrales en el país, obedeció a que un gran número de éstas habían estado funcionado con infraestructuras y reglas de operación diversas, con sistemas y procedimientos muchas veces manuales y a través del obsoleto sistema de libros, personal insuficiente y poco capacitado, lo que provocaba fuertes problemas de burocratismo y corrupción, y había traído como consecuencia que los Registros Públicos de la Propiedad se alejaran de su verdadera vocación, que es garantizar la legalidad, la certidumbre y la certeza jurídica sobre los derechos de propiedad y sus derivados, ya que el desarrollo depende en gran medida de la legalidad, de la certidumbre y de la certeza jurídica que el Estado pueda garantizar a los ciudadanos.

El Programa para la Modernización de los Registros Públicos de la Propiedad de los Estados, tiene como objetivo promover que las instituciones registrales de la propiedad sean organismos eficientes y eficaces mediante la aportación de recursos presupuestarios por parte de la Federación, para destinarse al financiamiento de los Proyectos Estatales de Modernización de las entidades federativas, que se encuentren acordes a los componentes del Modelo Integral de Operación de los Registros Públicos de la Propiedad, aprobado a nivel nacional por la Comisión Nacional de Vivienda y la Sociedad Hipotecaria Federal, con la participación del Colegio Nacional del Notariado Mexicano y el Instituto Mexicano de Derecho Registral y que para su establecimiento tomó en consideración las mejores prácticas a nivel internacional.

El Modelo Integral señalado sugiere prioridades y la secuencia de implementación de cada uno de los componentes y contiene los lineamientos para fortalecer las instituciones registrales y modernizarlas tomando en consideración precisamente cada uno de tales componentes.

El Modelo Integral plantea además un solo escenario de modernidad. Sin embargo, considera que cada uno de los Registros Públicos de la Propiedad en las entidades federativas, debe tener su propio Proyecto Estatal de Modernización, debido a la diversidad de grados de modernidad en que se encuentran cada uno de ellos.

El Modelo Integral del Registro Público de la Propiedad que se aplica para el desarrollo del Programa de Modernización, tiene el propósito de ofrecer seguridad jurídica mediante la inscripción y publicidad de los actos que requieren satisfacer tal requisito para surtir efectos frente a terceros.

Su implementación ha sido especialmente exitosa en muchas entidades federativas, y ciertamente en la Ciudad de México, en la que no sólo se logró reformar la legislación interna en base a la Ley Modelo del programa, sino que encontró en la actual administración servidores públicos con precisión de la causa de servicio público, que son un ejemplo de profesionalismo, honestidad y capacidad, pues entendieron a la perfección el proceso, lo impulsaron y lo pusieron en práctica con metas claras, realizando su importante función sin contar con todos los elementos materiales, humanos y presupuestales necesarios. Un solo dato objetivo ejemplifica lo anterior. El Registro Público de la Propiedad de la Ciudad de México que, como todos los registros de la propiedad del país, también opera por convenio el Registro de Comercio, tiene asignado como presupuesto menos del 10% del recurso fiscal que genera por la prestación de su servicio.

El éxito creciente del programa en todo el país y sus bondades, dieron espacio al impulso de una reforma constitucional que facultó al Congreso de la Unión para emitir una Ley General con la que se pretende uniformar los procedimientos registrales de todos los institutos existentes en los estados y el de la Ciudad de México.

Lamentablemente, en la actual administración federal no se dio continuidad al programa y se estancaron los avances en muchas entidades federativas, en algunas de las cuales incluso existe un retroceso importante.

Por ello, no es creíble que, habiéndose logrado el apoyo de todos los Gobernadores y Senadores de las entidades federativas para que éstas cedieran esas facultades legislativas al Congreso General, no se haya podido aún expedir la ley ordinaria, pues si bien la iniciativa del gobierno actual fue aprobada en la Cámara de Senadores, logró detenerse en la de Diputados, puesto que era contraria a los más importantes principios en los que se basó el programa.

sedatu

La gran mayoría de las dependencias y personas inmersas en el mercado inmobiliario, prestadoras de servicios a los ciudadanos, presentamos las siguientes objeciones a la minuta del Senado, con lo que se logró detener su aprobación en la Cámara de Diputados, con la esperanza de que no se retome su proceso y, en su lugar, se inicie una ley congruente y acorde a la que inspiró el programa al que me he referido. Así, la Asociación Mexicana de Bancos, los registros públicos de la propiedad de la Ciudad de México y del Estado de México, el Colegio Nacional del Notariado Mexicano, asociaciones de desarrolladores inmobiliarios y de vivienda y hasta el Infonavit manifestamos:

  1. (El proyecto de ley) se aleja en muchos sentidos de la ley modelo que sirvió de base al programa de modernización de los registros públicos de la propiedad, iniciado en 2007 y aún en curso en todas las Entidades Federativas. Muchas de ellas han reformado sus legislaciones en base al modelo; de aprobarse esta Ley, tendrían que hacer una contrarreforma que significaría un grave retroceso a los avances logrados.
  2. Es de resaltarse que de acuerdo a lo dispuesto en la minuta, la seguridad jurídica en materia inmobiliaria se basa en la cédula catastral, la cual surge a partir de funciones administrativas y tiene por objeto la recaudación, a diferencia de la información que obra en los registros públicos que corresponden a la materia civil. El texto da mayor relevancia a la materia administrativa que a la civil, generando inseguridad jurídica.
  3.  Con el proyecto se retrocede en la aplicación del principio de calificación registral implementado por la SEDATU (Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano) en el programa en curso, ya que regresa a la calificación intrínseca, anteponiendo un acto administrativo como lo es la cédula catastral, sobre un acto jurídico celebrado por quien está investido de fe pública.
  4. El texto refiere que la calificación e inscripción de los actos jurídicos se basará en un porcentaje de identidad del inmueble inscrito en el folio real, con el que señale la cédula catastral, dejando dicha circunstancia a un criterio subjetivo y, en caso de no considerarse procedente, deberán realizarse previamente las rectificaciones correspondientes, incrementando los procedimientos y trámites que deberán llevarse a cabo previo a la inscripción del acto jurídico.
  5. Las determinaciones del proyecto de ley son contrarias a los objetivos y metas de simplificación de trámites que marca el Doing Business, establecidas por el Banco Mundial, ya que se incrementan los requisitos para el otorgamiento de los actos jurídicos, aunado a que las facultades otorgadas a los registradores impedirán su inscripción.
  6. Existe incompatibilidad de diversos proyectos impulsados por la Secretaría de Economía y la Secretaria de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano, ya que la primera ha propuesto la implementación de la plataforma Siger 2.0 en materia inmobiliaria, cuyo objetivo principal es la inscripción remota, limitado a una calificación extrínseca; mientras que en términos de esta ley, se establecen mayores requisitos para la calificación de los documentos, dando mayor peso al criterio de calificación en cuanto al grado de identidad del inmueble.
  7. Independientemente de algunas deficiencias técnicas, es importante destacar que la Ley adolece de falta de principios sustantivos registrales, lo cual fue una de las razones principales de la Reforma Constitucional para facultar al Congreso para emitirla, a fin de homologar los procesos registrales inmobiliarios del país.
  8. Con base en ello, se sugieren diversas modificaciones y adiciones, idénticas al modelo con el que actualmente opera el programa que coordina la SEDATU.
  9. La homologación de los registros y catastros debe hacerse paulatinamente, en la medida en la que se vayan realizando operaciones con los inmuebles, tal y como se viene realizando en las distintas instituciones registrales al amparo del programa de modernización que opera la SEDATU. No existen condiciones materiales ni presupuestales en ninguno de los institutos registrales del país para aplicar en la práctica las normas de inmediato. Deben tomarse en cuenta las condiciones financieras con las que cada Registro Público opera; por ejemplo, el Registro Público de la Ciudad de México, uno de los pioneros en el programa y uno de los más exitosos, realiza sus funciones con un presupuesto equivalente a menos del diez por ciento del recurso fiscal que los derechos por la prestación del servicio genera.
  10. El Consejo que la ley crearía, debe constituirse en un auxiliar técnico, para unificar procedimientos registrales en base a la experiencia de sus integrantes y no en un emisor de disposiciones de muy dudosa obligatoriedad.

Para evitar el impacto económico que esta ley acarrearía a todo el país, se propone lo siguiente:

  1. Que la iniciativa no se apruebe por la presente legislatura en los términos en que fue aprobada por la H. Cámara de Senadores.
  2. Se incluya en la minuta de la Ley las objeciones y sugestiones planteadas en el presente escrito para que se devuelva a la Cámara de Senadores considerando dichas observaciones puntuales realizadas por los Registros Públicos y los Catastros del país, en razón de la existencia de diversas normatividades que la regulan, así como las condiciones con las que cuentan cada uno (humanas, tecnológicas y presupuestales).
  3. Modificar el transitorio primero, con relación a la entrada en vigor, a efecto de que la ley entre en vigor una vez que se tenga debidamente instalado el Consejo Nacional de Armonización y Homologación Registral y Catastral y que éste haya expedido los lineamientos correspondientes, que en términos el transitorio cuarto, no debe exceder de 120 días posteriores a su instalación. Ello a efecto de que, conforme a dichos lineamientos, se aplique lo dispuesto por la ley, de acuerdo al grado de modernización que presente cada oficina registral y catastral.
  4. Modificar el transitorio décimo primero a efecto de otorgar un plazo de cuando menos 5 años para la vinculación de la información que consta en los registros y catastros.
  5. Modificar el transitorio décimo segundo, a fin de que los trámites que se encuentren pendientes de resolución en las oficinas registrales y catastrales, al momento de entrar en vigor la ley, sean calificadas conforme a la legislación vigente al momento de su otorgamiento y no al de su presentación.
  6. Establecer que la cédula catastral no será objeto de calificación registral, dado que se trata de información generada mediante procedimientos administrativos, ya que lo que debe prevalecer es lo consignado en el acto jurídico.

Reforma política

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En esta entrega me refiero a los temas del paquete propuesto por el Presidente Felipe Calderón al Congreso de la Unión para la reforma política, que no fueron aprobados. En mi concepto, estamos frente a temas que requieren miras altas, más allá de las mezquindades políticas que sólo ven por sus intereses personales o de partido o que anteponen el valor electoral a los beneficios generales del país, que se traducen en el cumplimiento del primer principio y última consecuencia del derecho que es el bien común. Coloquialmente, se decía en aquella época: “Prefieren que no le vaya bien al gobierno, con tal de lograr sus objetivos electorales, sin importar que las medidas sean buenas para el país”.

1. Porcentaje para la conservación de registro de partidos políticos. Proponía incrementar el porcentaje de votación para que un partido político nacional conservara su registro, del 2% al 4% de la votación nacional total emitida en alguna de las elecciones federales ordinarias. Sólo se incrementó al 3%.

Seguimos manteniendo partidos políticos y, en el caso de los minoritarios, a políticos sin escrúpulos, que no requieren trabajar y que aspiran a cargos públicos, para seguir medrando de los presupuestos. El argumento que se sostenía entonces es que limitaba la participación política a las minorías, lo cual resulta falso, máxime que en aquel entonces la única vía de acceso a algún cargo público de elección popular era a través de los partidos políticos. Hoy las candidaturas ciudadanas ya se encuentran previstas en nuestro orden jurídico y demuestran la falsedad del argumento citado. Por ello es necesario elevar el porcentaje de votación requerido a los partidos políticos para conservar el registro. A la par, es preciso advertir que el esquema vigente de financiamiento público de los partidos políticos resulta insostenible.

2. Facultad de iniciativa de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Proponía facultar a la Suprema Corte de Justicia de la Nación para presentar iniciativas de ley, sólo en lo que se refiere a 3 leyes: la Orgánica del Poder Judicial de la Federación, la de Amparo y la reglamentaria de las fracciones I y II del artículo 105 constitucional en materia de controversias constitucionales y acciones de inconstitucionalidad.

Sólo se entiende que se haya negado esta facultad legislativa a la Corte, en el escenario de una franca confrontación entre los órganos legislativo y judicial. No existe ninguna dependencia más calificada para presentar iniciativas en esa materia, no sólo por la experiencia diaria, sino por la sensibilidad de las necesidades de los órganos de impartición de justicia y de los justiciables, que requieren una reacción más inmediata.

3. Veto con publicación parcial. Proponía facultar al Presidente para publicar las partes de un proyecto avaladas, tanto por éste como por el Congreso, cuando en algunas de las Cámaras no fueren superadas las observaciones del propio Ejecutivo por las dos terceras partes, o a manera de afirmativa ficta, si transcurridos 20 días hábiles no se efectuara la votación respectiva en el Congreso.

Nadie puede negar la necesidad de que el Presidente promulgue y publique lo aprobado; no tiene sentido terminar el proceso legislativo en una parte, sin que lo aprobado se convierta en ley, sólo porque otra parte del instrumento legislativo no haya tenido consenso.

4. Reconducción y veto del presupuesto de egresos de la Federación. Proponía establecer la facultad del Ejecutivo Federal para observar, parcial o totalmente, dentro de un plazo de 10 días hábiles, el Presupuesto de Egresos y la Ley de Ingresos y que, de realizar observaciones, la Cámara de Diputados tendría 10 días hábiles para discutirlo. Las observaciones del Presidente sólo serían superadas por el voto de las dos terceras partes. Si transcurría este plazo, o no se alcanzaba la mayoría calificada, el proyecto entraría en vigor sólo en la parte que no fuera observada por el Presidente.

En nuestra incipiente democracia, ya hemos tenido un Ejecutivo con un Congreso francamente opositor. Este tema es el de mayor discusión, pues debemos ver a largo plazo si al país le conviene atar de manos al Presidente en materia presupuestal.

5. Segunda vuelta en elecciones presidenciales. Proponía adoptar la segunda vuelta para la elección de Presidente de la República. En principio, el candidato triunfante deberá reunir la mayoría absoluta de la votación. De no darse, se recurriría a una segunda votación.

La primera votación sería el primer domingo de julio y la segunda, en su caso, el segundo domingo de agosto.

Es un tema público que el PRI se haya opuesto sistemáticamente a esta figura, pues en sus cálculos les causa una gran perjuicio, no sólo a nivel federal, sino, incluso, en mayor medida, a nivel local. Hoy, más que nunca, se requiere darle al Presidente una legitimidad que le permita construir verdaderos acuerdos políticos para conciliar posiciones y agenda con otras fuerzas políticas desde el principio de su gobierno.

6. Conformación de las Cámaras del Congreso de la Unión. Proponía reducir el número de diputados a 400; de los cuales, 240 sería de mayoría relativa y 160 por representación proporcional y reducía los distritos electorales de 300 a 240.

De igual forma, reducía el número de senadores a 96, eliminando los 32 de representación proporcional y modificaba el principio para la elección (un escaño por cada 25% de votación o resto mayor).

En este punto es donde más se evidencia la mezquindad política; no se puede justificar un Congreso con más legisladores que los de los países más avanzados con poblaciones mayores, sobre todo, frente a la baja producción legislativa de la mayoría de sus miembros.

7. Referéndum en reformas constitucionales. Se reputarían aprobadas las iniciativas que contaran con dos terceras partes de los votos válidos emitidos a favor a nivel nacional en el referéndum, y con más de la mitad de los votos válidos a favor en la mayoría de las entidades federativas.

Para que los resultados fueren obligatorios sería necesaria la participación del 50% de los ciudadanos inscritos en el padrón electoral.

Ley general de víctimas

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En el orden internacional, habla muy mal de un país y específicamente de su órgano legislativo, el que se expidan leyes carentes de fundamento constitucional y que sean inoperantes en la práctica. Mayor vergüenza nos da, a los estudiosos del Derecho, el que incluso los propios legisladores reconozcan que un cuerpo normativo requiere reformas y, peor aún, que lo hagan cuando recientemente lo han aprobado y aún no entra en vigor. Porque eso fue lo que sucedió con la publicación de la Ley General de Víctimas. Hoy, quienes en distintos planos estamos comprometidos con el Estado de Derecho y, concretamente, con la creación de una ley que ordene convenientemente los derechos de las víctimas por causa de delitos o por violación a derechos humanos por autoridades, según se trate de competencia local o federal, debemos proponer las reformas que la hagan operativa y efectiva.

Se parte de las siguientes premisas. Sólo las violaciones a derechos humanos son causadas por las autoridades; los delitos se cometen por particulares, sean gobernantes o no y, mayoritariamente, en el orden local. La ley publicada carece de sustento constitucional, puesto que la Cámara de Diputados y, por tanto, el Constituyente Permanente, no aprobó la reforma constitucional necesaria, como sí lo hizo la Cámara de Senadores, tal y como lo pidió expresamente la UNAM en su estudio inicial sobre el tema. El entonces Presidente, Calderón, dejando de lado cualquier conveniencia política, cumplió con su obligación constitucional de hacer, al Congreso de la Unión, ésta y otras observaciones respecto de la estructura general de la ley que refleja total inoperancia, según ha quedado demostrado en la práctica desde su entrada en vigor. El sólo hecho de que todos reconozcan la necesidad de las reformas, como de hecho se hicieron ya algunas, avala las observaciones presidenciales y demuestra, nuevamente, que tenía razón. Lo jurídicamente correcto era atender el veto y hacer las modificaciones con base en él. Lo desaseado, lo incorrecto desde el punto de vista jurídico, y hasta vergonzoso, era aprobar y promulgar una ley a sabiendas de su carencia de fundamento en la Constitución y de que requería reformas estructurales inmediatas.

Enlisto las reformas más necesarias, a reserva de detallarlas en otro espacio:

1.- Delimitar la competencia de las autoridades. Así, cada orden ya el federal o local, se hará responsable de atender a las victimas según el delito de que se trate.

2.- Establecer un mínimo de obligaciones de las víctimas, como presentar denuncias y colaborar en la investigación.

3.- Distinguir a las víctimas de delitos de las de violación a derechos humanos, porque su tratamiento es naturalmente diverso.

4.- Dejar claro que serán las instancias federales y locales las que coordinen la atención a víctimas y no la Comisión Ejecutiva que prevé la ley en vigor, centralizada y desvinculada del sistema propuesto. Además, será de suyo indispensable definir la existencia y participación de la Procuraduría Social de Atención a Víctimas a la que la ley no contempla, ni siquiera, dentro del sistema de atención a víctimas.

5.- Promover la participación de ciudadanos que hayan destacado en la promoción de la seguridad y la justicia, en los órganos de gobierno de las procuradurías sociales.

6.- Elaborar el programa nacional de atención a víctimas, en coordinación con las instancias del sistema nacional de seguridad pública, no a partir de una elaboración unilateral de la Comisión Ejecutiva, como establece la ley en vigor.

7.- Prever infracciones y sanciones por incumplimiento de las autoridades a las obligaciones que derivan de la ley, lo cual no se establece en el ordenamiento.

8.- Regular adecuadamente el fondo de apoyo a víctimas, creando y coordinando, para ello, fondos estatales, a partir de los previstos en otras leyes, tanto federales como locales, como las de extinción de dominio, trata de personas, secuestro, o las penales, estableciendo los mecanismos para proveer de recursos a tales fondos, privilegiando la responsabilidad de las entidades federativas. Igualmente importante será evitar incentivos que generen que las víctimas permanezcan en ese estado.

9.- Reglas claras para establecer la responsabilidad subsidiaria del Estado, en lugar del delincuente o de quien haya violado los derechos humanos, así como la facultad del Estado de recuperar, del causante de la violación, lo que hubiere pagado en especie o en dinero.

Obvio es decir que todas estas reformas que hoy piden los creadores y defensores de la ley, fueron la base de la iniciativa sobre el tema, presentada por el Presidente Calderón y de las observaciones que hizo a la ley que, sin ninguna seriedad, fue publicada.

Sociedades unipersonales

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Una de las tareas más difíciles de la época en la que tuve el privilegio de ser Consejero Jurídico en el gobierno del presidente Calderón, fue la de consensar las opiniones que buscaban incluir en la legislación mercantil la figura de las sociedades unipersonales, a la vez que simplificar los procesos constitutivos, para así satisfacer las exigencias de los socios comerciales internacionales. Contrario a la opinión de que el concepto empresa requiere necesariamente la agrupación de dos o más personas con un fin común, está el valor de la separación del patrimonio de las personas, es decir, conforme a la teoría del patrimonio de afectación, una persona puede separar parte de su patrimonio para un fin económico, jurídicamente reconocido, con el efecto de que esa parte de su patrimonio no será garantía de acreedores distintos a ese fin, como sucede en el caso del patrimonio de una persona fallecida, respecto del cual, el heredero no responde de las deudas con su propio patrimonio, o como sucede en el caso del denominado patrimonio de familia, en el que la ley permite la separación de una casa habitación de hasta cierto valor, para que no pueda ser objeto de embargo y pueda destinarse sin esa eventualidad a su fin superior, que es el de cumplir con la obligación de dar techo a la familia.

Este tema tiene tres etapas: la aprobación del decreto de reformas en la materia, que fue objeto de observaciones presidenciales, veto que no fue superado; el envío de una iniciativa presidencial acorde con el propio veto; y la aprobación de las reformas que introdujeron las Sociedades por Acciones Simplificada, en las que se incluyó la unipersonalidad.

Durante todo el proceso que concluyó con el primer decreto, se puso en relieve la falta de técnica jurídica, por considerar a la unipersonalidad como una modalidad de las personas jurídicas mercantiles y, sobre todo, se destacó el hecho de que, dada la complejidad con la que se pretendía regular esa supuesta modalidad, se ocasionaría que, en la práctica, los interesados seguirían recurriendo a la utilización del socio testaferro, en lugar de tener que cumplir con los inocuos trámites que se establecían en el decreto.

A continuación, relaciono los argumentos en que se basó el veto. Señalo, adicionalmente, que las observaciones fueron de tal contundencia y aceptación que los legisladores ni siquiera volvieron a considerar en Comisiones la reforma y, por tanto, el veto no fue superado.

El Proyecto de Decreto era contrario al principio de desregulación. Los principales aspectos a destacar son:

  1. Se consideraba la unipersonalidad como una modalidad de las sociedades y no como un requisito de número para su constitución. No se otorgaba un tratamiento jurídico similar para sociedades plurales y unipersonales. Se establecían mayores requisitos para las sociedades unipersonales, tanto en su vida interna, como en la parte registral, lo que en la práctica crearía un incentivo para que continuaran las simulaciones de sociedades plurales en las que existen socios mayoritarios y testaferros para lograr la pluralidad.
  2. Se distinguía entre unipersonalidad originaria y derivada. Esta circunstancia jurídica no aportaba ningún criterio de certidumbre jurídica para los terceros que contratan con la sociedad, pero sí tendría como consecuencia una especie de transformación de las sociedades en las que se derive la unipersonalidad y viceversa, ya que se requerirían múltiples trámites ante fedatario público y las inscripciones correspondientes en el Registro Público, como por ejemplo el cambio de nomenclatura o el cambio de documento constitutivo.
  3. Se establecía el requisito legal para que la unipersonalidad formara parte de la nomenclatura de las sociedades. Al ser aplicable la unipersonalidad a sociedad de capitales (como la sociedad anónima y la sociedad de responsabilidad limitada) no era necesario que se incluyera dentro de su denominación social algún distintivo de la unipersonalidad.
  4. Características de la contratación entre la sociedad unipersonal y el socio único. Sobre los contratos celebrados entre el socio o accionista único y la sociedad, se preveía que éstos deberían constar por escrito o bajo la forma que exija la ley de acuerdo con su propia naturaleza, y se transcribirían a un libro de actas que debería llevar la sociedad unipersonal para tales efectos, que debería ser firmado por el propio socio o accionista y debería formalizarse ante notario público o corredor público e inscribirse en el Registro Público de Comercio. Se generarían, así, cargas innecesarias para el socio único, distintas de las que se prevén para sociedades de naturaleza colectiva.
  5. Contradicción de normas sobre el tratamiento de unipersonalidad y pluralidad de sociedades. Existía una remisión genérica a los capítulos que regulan a las sociedades plurales para la regulación de las unipersonales, por lo que se generarían lagunas y posibles antinomias respecto de figuras incompatibles con la unipersonalidad.

Con una eventual transformación de la sociedad, de plural a unipersonal, se requeriría, por lo menos, cambiar la denominación, lo que implicaba de nueva cuenta realizar el trámite ante la Secretaría de Economía; dicho cambio en la nomenclatura requerirá acudir ante el fedatario público, quien además debería sustituir el contrato social por acta constitutiva. El acta debería inscribirse en el Registro del Comercio. Posteriormente se deberían de dar todos los avisos a todo tipo de autoridades.

Los argumentos fueron de tal contundencia que, reitero, el veto no fue superado y el decreto quedó cancelado. A la par se propuso la siguiente iniciativa, que no fue dictaminada, basada en los argumentos del veto.

DECRETO POR EL QUE SE REFORMAN DIVERSAS DISPOSICIONES DE LA LEY GENERAL DE SOCIEDADES MERCANTILES

Artículo único.- Se reforman los artículos 25, 89 y 229; se adiciona un último párrafo al artículo 1; se reforma el primer párrafo y se adicionan dos párrafos al artículo 58; se reforma el primer párrafo y se adicionan dos párrafos al artículo 87. Todos de la Ley General de Sociedades Mercantiles, para quedar como sigue:

Artículo 1.- (…)

I a VI.

Sociedad unipersonal es aquella en nombre colectivo, de responsabilidad limitada o anónima, en cuyo capital participa un solo socio.

Artículo 25.- Sociedad en nombre colectivo es aquella que existe bajo una razón social y en la que el socio o los socios responden, de modo subsidiario, ilimitada y solidariamente, de las obligaciones sociales.

Artículo 58.- Sociedad de responsabilidad limitada es la que se constituye por uno o más socios que solamente están obligados al pago de sus aportaciones, sin que las partes sociales puedan estar representadas por títulos negociables, a la orden o al portador, pues sólo serán cedibles en los casos y con los requisitos que establece la presente Ley.

Todas las disposiciones de este capítulo, que hacen referencia a “socios” o “miembros” se entenderán aplicables, respecto del socio único. Aquellas que hagan referencia a “contrato social”, se entenderán aplicables al acta constitutiva.

A las sociedades integradas por un solo socio, les serán aplicables las disposiciones de este capítulo, salvo por lo que se refiere al régimen de convocatoria y celebración de las asambleas de socios; en este caso, las decisiones del socio deberán constar por escrito y ser firmadas y registradas en el libro de actas.

Artículo 87.- Sociedad anónima es la que existe bajo una denominación y se compone de uno o más socios cuya obligación se limita al pago de sus acciones.

Todas las disposiciones de este capítulo que hacen referencia a “socios”, “miembros” o “accionistas” se entenderán aplicables, respecto del socio único. Aquellas que hagan referencia a “contrato social”, tratándose de sociedades constituidas por un solo socio, se entenderán aplicables al acta constitutiva.

A las sociedades, integradas por un solo socio, le serán aplicables las disposiciones de este capítulo, salvo por lo que se refiere al régimen de convocatoria y celebración de la asamblea de accionistas; en este caso, las decisiones del socio deberán constar por escrito y ser firmadas y registradas en el libro de actas.

Artículo 89.- Para proceder a la constitución de una sociedad anónima se requiere:

I.- Uno o más socios;

II a IV. (…)

Artículo 229. Las sociedades se disuelven:

I a III. (…)

IV.- Si el número de socios o accionistas llega a ser inferior al mínimo que esta Ley establece, en su caso;

V.-  (…)

sociedad mercantil

Posteriormente, se introdujo en la ley la unipersonalidad, pero sólo referida a las denominadas Sociedades por Acciones Simplificadas, que ya desde su nombre enseñaban la pobreza de sus bases jurídicas, de sus causas sociales y de sus consecuencias. Se trataba de simplificar los procedimientos constitutivos, y se logró una reforma inocua, que ha sido poco llevada a la práctica y que tiene nula aceptación en el sector comercial, especialmente, en el medio financiero. Presenta muchos inconvenientes.

Como sólo pueden comparecer ante la Secretaría de Economía personas físicas, mediante firma electrónica, se omite a las personas jurídicas. La firma puede ser utilizada por cualquier persona que la detente, sin que la titular pueda negar haber dado su consentimiento, a la vez que se facilita el lavado de dinero, puesto que la Secretaría no es sujeto que realiza actividades vulnerables, en términos de la ley de la materia.

Se pretendió obviar trámites; su reglamentación incluye trámites innecesarios, como la formalización pública, con inscripción en el Registro de Comercio incluida, de los contratos que el socio único celebre con la sociedad o el de tener que incluir en la denominación o razón social el concepto de la supuesta modalidad de la unipersonalidad o el de tener que transformarla en otro tipo social, si los ingresos o utilidades superan determinada cuantía. En pocas palabras, todos los inconvenientes de la ley vetada y no superada fueron incluidos en este nuevo tipo de sociedades que, como fue advertido en su momento, pasarán a ser un nuevo cuerpo normativo de origen estéril, que sólo sirvió para justificar la presencia en la nómina de algunos legisladores que desconocen la realidad comercial y las necesidades de los gobernados y, por tanto, la forma de darle soluciones legislativas.

Designación de beneficiario

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Una de las realidades que, con más obviedad, requiere de una nueva regulación, es la de la titulación de inmuebles por causa de muerte. La situación económica actual enseña que un gran número de ciudadanos ven desregulado su patrimonio inmobiliario, ante la falta de testamento de quien fuera el propietario y, en todo caso, ante la imposibilidad de concluir el procedimiento sucesorio.

Esa realidad muestra que el porcentaje de ciudadanos que otorga testamento es muy inferior al esperado en los programas especiales como: “septiembre, mes del testamento” o el permanente para personas de escasos recursos. Ciertamente, esos programas han contribuido a la cultura general de la testamentifacción, pero también es cierto que, en ocasiones, su costo se vuelve inalcanzable para ciertos estratos sociales.

También es claro que, independientemente de la existencia o no del testamento, el procedimiento sucesorio no está al alcance de las personas más desvalidas de nuestra sociedad. No obstante, los esfuerzos que las autoridades y notarios de la ciudad hemos realizado, tales como exentar el impuesto de adquisición de bienes inmuebles, fomentar y participar en programas de facilidades a través de las denominadas jornadas notariales, lo cierto es que, en la mayoría de los casos, se soslaya el procedimiento, dejando al inmueble fuera del comercio y, por tanto, en imposibilidad de ser objeto de cualquier acto, especialmente, cualquier tipo de transmisión o de contratos de garantía del pago de créditos. Son alarmantes las cifras de estudios recientes; menos del quince por ciento de los ciudadanos mayores de edad han otorgado testamento, y más del cuarenta por ciento de los inmuebles de propiedad privada de la Ciudad de México no están titulados en favor de las personas que los poseen en calidad de propietarios.

Lo anterior motiva a que programas exitosos emprendidos por la autoridad federal, como el de regulación de bienes, anteriormente de vocación ejidal, como el de la Corett y, más destacadamente, como los emprendidos por la Dirección General de Regulación Territorial, todos, con la participación del notariado de la ciudad, se tornen estériles con el paso del tiempo, por no contar con un mecanismo simple y expedito que facilite la formalización de la transmisión de la propiedad por causa de muerte.

Mayor significado tiene este análisis si se considera que, en materia financiera, en años recientes, se reformó el procedimiento de sucesión de cualquier tipo de inversión. En efecto, el artículo 56 de la Ley de Instituciones de Crédito establece la obligación de los titulares de inversiones de designar beneficiarios de la cuenta para después de su muerte. La misma disposición prevé que, al fallecimiento del titular, sin mayor trámite, el beneficiario debe ser considerado por la institución de crédito como beneficiario.

La afirmación lógica que esto conlleva es que, en una cuenta de inversión, cualquiera que sea su cuantía, se puede designar beneficiario sin necesidad de otorgar testamento y sin necesidad de que el beneficiario realice trámite sucesorio alguno, con mayor razón debe poder hacerlo el propietario de un inmueble de hasta cierta cuantía.

La reforma que se propone prevé esa posibilidad, dejando al legislador fijar el monto máximo, según su consideración de la capacidad económica de los ciudadanos para tramitar procedimientos sucesorios.

Testamento

En la propuesta se proponen adicionalmente cuatro características o reglas.

Se establece la posibilidad de que la designación se haga al adquirir el inmueble o en momento posterior.

La designación y la titulación deben hacerse ante notario público, a fin de aprovechar su experiencia, asesoría y capacidad, independientemente de la seguridad jurídica que su participación otorga.

Ciertamente, se trata de retomar la añeja idea del denominado testamento simplificado, cuya iniciativa fue trastocada en un evento anecdótico, que ya he contado o que algún día contaré, pero cuyos despropósitos tornaron la reforma en inocua, al grado que se prefirió, con el tiempo, derogarla.

Con estas consideraciones, lege ferenda:

Art. Tratándose de inmueble, cuyo valor, al momento de la adquisición, no exceda de (___) veces la Unidad de Medida y Actualización; el adquiriente en la escritura que tenga por objeto la transmisión o en otra posterior, podrá designar a uno o más beneficiarios con derecho a acrecer, salvo designación de sustitutos. Si hubiere pluralidad de adquirientes, cada uno podrá designar beneficiarios por su porción. Para el caso que el beneficiario fuere incapaz y no estuviere sujeto a patria potestad o tutela al formalizarse la transmisión por fallecimiento del titular, éste podrá designarle un representante para que firme la escritura correspondiente.

Al fallecimiento del adquiriente, el o los beneficiarios exhibirán al notario la escritura de adquisición y, en su caso, aquella donde se les hubiere designado como beneficiarios y el acta de defunción.

El notario redactará el instrumento en el que se formalice la adquisición del inmueble, el que se inscribirá en el Registro Público de la Propiedad o hará constar el repudio. En dicha escritura, los adquirientes podrán, a su vez, designar beneficiarios en los términos de este artículo.

Para el caso de la designación de beneficiario previsto en este artículo, no serán aplicables las disposiciones de este libro o las del Código de Procedimientos Civiles en la materia.

Derecho de Propiedad de los campesinos

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Desde que tuve el privilegio de participar en las mesas que se encargaron de proponer la reforma constitucional en materia agraria en los inicios de los años noventa y, posteriormente, la Ley Agraria, advertí las muchas deficiencias técnicas que adolecían. Algunas de ellas fueron producto de la falta de preparación de algunos de los agentes legislativos, pero otras fueron provocadas por quienes aún mantienen cierto control de carácter político sobre los campesinos, especialmente en la definición de la naturaleza del derecho sobre sus parcelas.

En la pasada administración se presentó la oportunidad de subsanar esas deficiencias, buscando principalmente mejorar la vida y patrimonio de esa clase desvalida de nuestra sociedad y, colateralmente, impulsar la economía del campo, al establecer las bases legislativas que permitieran a las parcelas ser objetos indirectos de actos civiles y mercantiles.

La propuesta no fue secundada debido a la presión que las organizaciones campesinas hicieron sobre los legisladores, precisamente para mantener ese control político. En consecuencia, por increíble que parezca, según el último reporte del Registro Agrario Nacional, más del 90% de las parcelas subsisten como propiedad de la persona jurídica llamada ejido y objeto de ese derecho de los ejidatarios que la ley denomina de diversas formas y que, no obstante ser un derecho de uso de cosa ajena, con similitudes con el usufructo, es transmisible por herencia.

A continuación, hago referencia a algunos de los argumentos para que se entienda mejor la propuesta, añadiendo las razones que fueron la base de la exposición de motivos.

El principal propósito de la iniciativa era transitar con celeridad a la titulación en favor del ejidatario del derecho de propiedad sobre su parcela.

La Reforma Constitucional de 1992 en la materia tuvo como fin el cambio de régimen de derechos del ejidatario sobre sus tierras, pasando de un derecho de naturaleza indefinida sobre tierras colectivas que impiden su comercialización y vinculan al ejidatario a intereses de terceros, al régimen de propiedad privada, el cual, sin desvincular al ejidatario de la colectividad a la que pertenece, le confiera la seguridad jurídica que se requiere para realizar cualquier acto jurídico que le permita obtener de su bien el mayor provecho posible. Especialmente destacan la aptitud que tendrá el ejidatario de dar el bien del que es propietario en garantía de préstamos bancarios o comerciales. Para ello, el Constituyente Permanente le dio al Congreso de la Unión, que forma parte de aquél, lo que se denomina facultad de libre configuración, al señalar en el artículo 27 constitucional que el ejidatario tendrá el derecho sobre la parcela que la ley señale. Nada impide en consecuencia, que ese derecho sea el de propiedad.

Ley y justicia agraria

La realidad enseña que como consecuencia del régimen transitorio que se busca eliminar y de la actual necesidad de celebrar una segunda asamblea ejidal para adaptar el denominado régimen de dominio pleno, un muy reducido porcentaje del 10% de las parcelas en el país, han cambiado a ese régimen, impidiendo a los ejidatarios titulares obtener todas las potencialidades económicas que sus tierras les pueden brindar.

En consecuencia, se busca eliminar el régimen intermedio en virtud del cual, al delimitarse y asegurarse las parcelas de los ejidos, se confiere al ejidatario un derecho, también indefinido de uso sobre su parcela, el cual, al menos aparentemente pertenece al ejido en nuda propiedad.

Es por ello que se propuso modificar el artículo 14 de la Ley Agraria, el cual define este derecho como de uso y disfrute y reformar el 62 que lo denomina de uso y usufructo y también el 76, que lo define como de aprovechamiento, uso y usufructo.

También se propuso reformar el artículo 17 y derogar del artículo 18 por los siguientes motivos: redefinir la naturaleza del derecho del ejidatario sobre su parcela, según se ha ya señalado y eliminar la referencia a las personas que pueden ser designadas herederas, manteniendo los principios sucesorios de la legislación común, tanto para la sucesión testamentaria, como para la legítima, toda vez que incluso la misma redacción de la norma contiene el principio de libre testamentificación, así como modificar el principio de la unicidad en la titularidad del derecho de propiedad sobre la parcela, toda vez que se considera innecesario e indebido limitar el derecho de disposición para después de la muerte, lo que provoca conflictos personales para el ejidatario y problemas familiares entre los posibles herederos. Adicionalmente, se considera inequitativo el que actualmente, una vez adoptado por el ejidatario el denominado régimen de dominio pleno, es decir, de propiedad privada, esté facultado para transmitir la parcela a más de una persona y que no lo esté para después de su muerte. El principio de indivisibilidad de la parcela está referido a su aspecto material y no al derecho sobre ella.

Al desaparecer el régimen transitorio de usufructo sobre la parcela, el ejidatario, como propietario, estará facultado para dar en garantía su inmueble sin ninguna restricción. Lo mismo se propone para las tierras de uso común del ejido, dado que la realidad enseña que a la fecha esta disposición ha resultado inoperante, porque resulta impráctico el procedimiento de adjudicación temporal del indefinido derecho de usufructo sobre esos bienes.

Al desaparecer el régimen transitorio y, por tanto, el derecho de usufructo sobre la parcela, estableciéndose que una vez delimitada y asignada la parcela, el ejidatario torna en su propietario, es innecesario reglar la prescripción positiva sobre aquel derecho, ya que el supuesto de adquisición de la propiedad de la parcela por prescripción estaría regido por la legislación civil.

Se propone también regular el derecho del tanto para el caso de que el ejidatario decida enajenar onerosamente su parcela a terceros, de acuerdo con las opiniones doctrinales y las decisiones jurisprudenciales que permiten una estructura acorde con el principio de seguridad jurídica, de conformidad con los siguientes puntos:

a) Se precisa como fuente del derecho, en lo general, el de la enajenación onerosa, para dar sustento al derecho de tantear, es decir, dar tanto como daría el tercero.

b) Se identifica el concepto de familiares que pueden ser titulares del derecho preferencial, para darle precisión y evitar conflictos.

c) Se precisa como causa de invalidez de la enajenación al tercero, además de la falta de notificación, el no haberla realizado en favor de quien manifestó su deseo de ejercer el derecho del tanto.

d) Se confiere la facultad de adquirir la parcela mediante la acción de retracto, que permite al titular del derecho del tanto violado, subrogarse en el lugar del comprador, pagándole lo que él pagó, en lugar de la de anular la enajenación al tercero, tal como lo establece la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

Zona restringida

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Las causas impulsivas de la norma constitucional que establece el concepto de zona restringida, eran claramente protectoras de la soberanía territorial y bélicas y no tienen, desde hace al menos un siglo, justificación alguna; por tanto, es necesario suprimirla, porque con esa desregulación se simplificarían los procesos de adquisición o inversión por extranjeros, con los consecuentes efectos positivos secundarios.

En la administración anterior se presentó una propuesta en ese sentido que no fue secundada por razones enteramente políticas, aun cuando posteriormente el entonces Senador Beltrones presentó una iniciativa semejante, referida sólo a la materia industrial, la cual tampoco fue aprobada.

En la exposición de motivos de la iniciativa, se señalaron las razones del Constituyente de 1917 para establecer esta incapacidad parcial de goce para los extranjeros, principalmente fundadas en temas anticolonizadores derivados de la Constitución de 1887, que era reformada por la actual. Ya desde entonces, las causas de la norma eran anacrónicas, pues no se desprende del Diario de Debates, discusión alguna sobre las zonas prohibidas y sí, por el contrario, existe registro de que se discutió sobre la conveniencia de permitir al extranjero el acceso a la propiedad inmueble. De ahí que la razón de ser de las zonas prohibidas sea sólo histórica y, por tanto, ha dejado de tener un valor práctico real. Por otra parte, en el caso de las playas, el espíritu de la prohibición fue eminentemente de naturaleza militar, referida a la defensa estratégica de las costas, para no facilitar el desembarco de fuerzas enemigas en nuestros litorales, motivación que hoy en día resulta obsoleta. No sería sostenible pretender su protección con la actual prohibición, que limita la adquisición de bienes inmuebles por parte de extranjeros dentro de la zona restringida, medida restrictiva que resulta en la actualidad ineficaz, cuando la propia ley nos da la pauta para que puedan hacerlo a través de otras instituciones jurídicas, especialmente el fideicomiso traslativo de dominio.

Sin lugar a dudas, los fideicomisos sobre bienes inmuebles en zona restringida encuentran su justificación en el sostenimiento y aceleración del desarrollo industrial y turístico del país. Así, queda acreditado que no obstante la incapacidad parcial del goce para extranjeros, contenida en el artículo 27, fracción I, de la Constitución, es incuestionable que grandes proporciones de tierra en la zona restringida, han estado por años en posesión de extranjeros, ya que el legislador se ha preocupado en establecer los medios jurídicos a través de los cuales se permita a los foráneos disfrutar de los derechos subjetivos de la propiedad, pero preservando la prohibición constitucional, incluso aunque ésta no tiene en la actualidad razón de ser.

Efectivamente, por años el fideicomiso ha sido el único instrumento jurídico que ha permitido a los inversionistas extranjeros realizar conforme a la ley una transacción inmobiliaria en la zona restringida. El absurdo de la prohibición se pone de relieve ante el irrefutable argumento de que, a través del fideicomiso, el extranjero, en su calidad de fideicomisario, tiene los mismos derechos subjetivos que un propietario, es decir, usar el bien inmueble, percibir los frutos y productos del mismo, así como enajenarlo para cualquier fin, incluso por causa de muerte. La actual restricción únicamente impone la necesidad de mayores trámites, hace más onerosa e incierta la inversión y elimina los incentivos que podrían tener los inversionistas extranjeros para traer sus recursos a nuestro país, por lo gravoso y complicado que es la adquisición de una propiedad en zona restringida.

De igual forma es anacrónica la denominada “Cláusula Calvo”, entendida como la estipulación pactada en un contrato entre un extranjero y un gobierno, de acuerdo con la cual el extranjero conviene en no acudir al gobierno de su nacionalidad para que lo proteja, en relación con cualquier conflicto que surja en el contrato. La cláusula tiene como fin que las dudas y controversias que puedan surgir debido a ese contrato serán resueltas por los tribunales competentes del Estado, de conformidad con su derecho y no darán lugar a ninguna intervención diplomática o reclamación internacional de ningún tipo. Esta cláusula se refiere a una renuncia que no corresponde hacer a los particulares, sino a los Estados, pues la protección diplomática es un derecho inherente a ellos. La introducción de la Cláusula Calvo en la fracción I del artículo 27 Constitucional, se dio por motivo de la intromisión de las misiones diplomáticas, inclusive con el uso de la fuerza, en los asuntos internos del país, la cual se había propiciado a través de la adquisición de inmuebles por extranjeros.

En ese sentido, igualmente considero que la Cláusula Calvo debe desaparecer, como consecuencia de la evolución histórica y jurídica del derecho, toda vez que la protección diplomática que es su causa impulsiva, no tiene ya lugar en un sistema en el que los individuos a los que se habrá de proteger, pueden acudir ante un tribunal internacional a solicitar la reparación correspondiente, si han recibido un daño o perjuicio en su patrimonio o derecho por parte de un Estado. Hoy existen las condiciones necesarias para promover la reforma a la fracción I, del artículo 27 de la Constitución, a fin de suprimir la zona restringida, así como la utilización de la Cláusula Calvo.

Por tanto, LEGE FERENDA:

ARTÍCULO ÚNICO. Se reforma la fracción I, del artículo 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:

  1. Cualquier persona tiene derecho para adquirir el dominio de las tierras, aguas y sus accesiones o para obtener concesiones de explotación de minas o aguas. Las personas extranjeras deberán cumplir con las obligaciones que les imponga la ley.

Seguridad interior

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Para tener información adecuada sobre este tema y poder opinar sobre las causas y fundamentos de la Ley de Seguridad Interior, es necesario primero entender la realidad. Personalmente me parece que debemos distinguir entre lo que ya existe y debe reprimirse, y lo que puede ocurrir y que es necesario prevenir.

El crimen organizado ya penetró en nuestra estructura social. Inició con el trasiego de droga a Estados Unidos y creció exponencialmente hasta quedarse en nuestro país, ampliando sus actividades con el tráfico de estupefacientes, primero, y posteriormente con secuestros, extorsiones y muchos otros crímenes, infiltrándose en los cuerpos policiales y en buena parte de nuestras autoridades, al grado que en algunas regiones, los miembros de esas organizaciones son a la vez quienes gobiernan. Ésa es la realidad que no puede enfrentarse únicamente con medidas preventivas, lógicas y necesarias casi todas ellas. Educación, profesionalización de las policías, combate a la corrupción y muchas otras, son deseos de ciudadanos y gobernantes para hacer conciencia de que lo que tenemos no es deseable, pero no para combatirlo. Existen voces que incluso sostienen que el problema quedaría erradicado en caso de quitarse prohibiciones al uso lúdico de las drogas, sin señalar cuál o cuáles de ellas y sin entender que incluso en el indeseable caso en que todas las drogas fueran permitidas, no terminaría el problema social que ocasionan los demás delitos.

Para enfrentar el grave problema que hoy nos tiene sumidos en la vergüenza y el miedo, se requería de un Presidente valiente que no cerrara los ojos ante esa realidad y que asumiendo los costos, cumpliera con sus obligaciones constitucionales y ejerciera sus facultades.

El artículo 89, fracción VI Constitucional, establece que es facultad y obligación del Presidente: “Preservar la seguridad nacional, en los términos de la ley respectiva, y disponer de la totalidad de la Fuerza Armada permanente o sea del Ejército, de la Armada y de la Fuerza Aérea para la seguridad interior y defensa exterior de la Federación”.

Por otra parte, el artículo 119, también de la Constitución, señala: “Los Poderes de la Unión tienen el deber de proteger a los Estados contra toda invasión o violencia exterior. En cada caso de sublevación o trastorno interior, les prestarán igual protección, siempre que sean excitados por las Legislaturas de los Estados o por su Ejecutivo, si aquella no estuviere reunida”.

Parte de la causa del problema, es que estas obligaciones fueron soslayadas en el pasado. Se trata de facultades y obligaciones presidenciales de tal obviedad, que están inmersas en dos de las pocas disposiciones constitucionales que no se han modificado desde su creación en 1917. Desde entonces, como señaló el Constituyente, se hacía necesaria la ley que reglamentara estas facultades para definir el alcance de estos conceptos como son la seguridad nacional, sublevación y trastorno interior; y para dar seguridad jurídica a los ciudadanos sobre la forma en que el Presidente de la República puede y debe hacer uso de esas facultades, para que las autoridades locales tengan claro cuándo y cómo el Poder Ejecutivo va a suplir sus deficiencias e inacciones en esas materias; para que las propias Fuerzas Armadas tengan reglas cristalinas que les permitan actuar sin la sensación de que pueden violar el orden jurídico o derechos fundamentales de los criminales e incluso para que éstos tengan claras las reglas con las que se va a contrarrestar su actuar ilegal. Por eso, desde el sexenio anterior, el Senado de la República aprobó una iniciativa de reformas en ese sentido a la Ley de Seguridad Nacional, cuya minuta fue congelada en la Cámara de Diputados. De ahí que fuera necesario un nuevo esfuerzo para aprobar ahora la Ley de Seguridad Interior, sólo que se hizo sin las razones de la anterior, lo que la hace vulnerable con base en algunos de los argumentos en los que se basan las distintas controversias constitucionales interpuestas en su contra.

Los argumentos de las controversias están basados primariamente en la falta de facultades del Congreso de la Unión para emitir la ley, lo cual es claramente falso, no sólo porque el propio artículo 89, fracción VI, hace referencia a dicha ley, sino también debido a que, aun sin esa referencia, el órgano legislativo tiene facultad implícita para reglamentar facultades conferidas a órganos federales, en el caso, las citadas del Poder Ejecutivo, según señala la fracción XXX del artículo 73 Constitucional.

He analizado los demás argumentos de algunas de las controversias. Me parece que confunden ambas facultades presidenciales, puesto que un concepto a regular es el de la seguridad nacional a partir de la seguridad interior, la cual es directa del Presidente, y otro es el de auxiliar a los Estados cuando lo requieran. Ya la Suprema Corte había sostenido la Constitucionalidad, aquella facultad presidencial en la acción de inconstitucionalidad 1/96. Algunos otros pueden ser invasivos de ciertas competencias, más debido a la redacción de la ley que a su posible implementación a los casos concretos; una primera impresión es que una interpretación de la Suprema Corte de esas normas, para señalar como deben entenderse conformes con la Constitución, bastará para mantenerlas vigentes. De todas formas, hay un extenso trabajo para el Ministro Ponente Jorge Mario Pardo Rebolledo. Habrá que estar atentos.