La modernización de registros públicos de propiedad

El Programa para la Modernización de los Registros Públicos de la Propiedad de los Estados se puso en marcha de manera formal el 6 de marzo de 2007, con la presentación que hizo el Presidente de la República Felipe Calderón, ante representantes de los medios de comunicación, de los gobiernos de las entidades federativas y principalmente de la entonces Asociación Nacional de Notariado Mexicano, hoy Colegio Nacional.

La razón para la creación de un programa a nivel federal para la modernización de las instituciones registrales en el país, obedeció a que un gran número de éstas habían estado funcionado con infraestructuras y reglas de operación diversas, con sistemas y procedimientos muchas veces manuales y a través del obsoleto sistema de libros, personal insuficiente y poco capacitado, lo que provocaba fuertes problemas de burocratismo y corrupción, y había traído como consecuencia que los Registros Públicos de la Propiedad se alejaran de su verdadera vocación, que es garantizar la legalidad, la certidumbre y la certeza jurídica sobre los derechos de propiedad y sus derivados, ya que el desarrollo depende en gran medida de la legalidad, de la certidumbre y de la certeza jurídica que el Estado pueda garantizar a los ciudadanos.

El Programa para la Modernización de los Registros Públicos de la Propiedad de los Estados, tiene como objetivo promover que las instituciones registrales de la propiedad sean organismos eficientes y eficaces mediante la aportación de recursos presupuestarios por parte de la Federación, para destinarse al financiamiento de los Proyectos Estatales de Modernización de las entidades federativas, que se encuentren acordes a los componentes del Modelo Integral de Operación de los Registros Públicos de la Propiedad, aprobado a nivel nacional por la Comisión Nacional de Vivienda y la Sociedad Hipotecaria Federal, con la participación del Colegio Nacional del Notariado Mexicano y el Instituto Mexicano de Derecho Registral y que para su establecimiento tomó en consideración las mejores prácticas a nivel internacional.

El Modelo Integral señalado sugiere prioridades y la secuencia de implementación de cada uno de los componentes y contiene los lineamientos para fortalecer las instituciones registrales y modernizarlas tomando en consideración precisamente cada uno de tales componentes.

El Modelo Integral plantea además un solo escenario de modernidad. Sin embargo, considera que cada uno de los Registros Públicos de la Propiedad en las entidades federativas, debe tener su propio Proyecto Estatal de Modernización, debido a la diversidad de grados de modernidad en que se encuentran cada uno de ellos.

El Modelo Integral del Registro Público de la Propiedad que se aplica para el desarrollo del Programa de Modernización, tiene el propósito de ofrecer seguridad jurídica mediante la inscripción y publicidad de los actos que requieren satisfacer tal requisito para surtir efectos frente a terceros.

Su implementación ha sido especialmente exitosa en muchas entidades federativas, y ciertamente en la Ciudad de México, en la que no sólo se logró reformar la legislación interna en base a la Ley Modelo del programa, sino que encontró en la actual administración servidores públicos con precisión de la causa de servicio público, que son un ejemplo de profesionalismo, honestidad y capacidad, pues entendieron a la perfección el proceso, lo impulsaron y lo pusieron en práctica con metas claras, realizando su importante función sin contar con todos los elementos materiales, humanos y presupuestales necesarios. Un solo dato objetivo ejemplifica lo anterior. El Registro Público de la Propiedad de la Ciudad de México que, como todos los registros de la propiedad del país, también opera por convenio el Registro de Comercio, tiene asignado como presupuesto menos del 10% del recurso fiscal que genera por la prestación de su servicio.

El éxito creciente del programa en todo el país y sus bondades, dieron espacio al impulso de una reforma constitucional que facultó al Congreso de la Unión para emitir una Ley General con la que se pretende uniformar los procedimientos registrales de todos los institutos existentes en los estados y el de la Ciudad de México.

Lamentablemente, en la actual administración federal no se dio continuidad al programa y se estancaron los avances en muchas entidades federativas, en algunas de las cuales incluso existe un retroceso importante.

Por ello, no es creíble que, habiéndose logrado el apoyo de todos los Gobernadores y Senadores de las entidades federativas para que éstas cedieran esas facultades legislativas al Congreso General, no se haya podido aún expedir la ley ordinaria, pues si bien la iniciativa del gobierno actual fue aprobada en la Cámara de Senadores, logró detenerse en la de Diputados, puesto que era contraria a los más importantes principios en los que se basó el programa.

La gran mayoría de las dependencias y personas inmersas en el mercado inmobiliario, prestadoras de servicios a los ciudadanos, presentamos las siguientes objeciones a la minuta del Senado, con lo que se logró detener su aprobación en la Cámara de Diputados, con la esperanza de que no se retome su proceso y, en su lugar, se inicie una ley congruente y acorde a la que inspiró el programa al que me he referido. Así, la Asociación Mexicana de Bancos, los registros públicos de la propiedad de la Ciudad de México y del Estado de México, el Colegio Nacional del Notariado Mexicano, asociaciones de desarrolladores inmobiliarios y de vivienda y hasta el Infonavit manifestamos:

1. (El proyecto de ley) se aleja en muchos sentidos de la ley modelo que sirvió de base al programa de modernización de los registros públicos de la propiedad, iniciado en 2007 y aún en curso en todas las Entidades Federativas. Muchas de ellas han reformado sus legislaciones en base al modelo; de aprobarse esta Ley, tendrían que hacer una contrarreforma que significaría un grave retroceso a los avances logrados.
2. Es de resaltarse que de acuerdo a lo dispuesto en la minuta, la seguridad jurídica en materia inmobiliaria se basa en la cédula catastral, la cual surge a partir de funciones administrativas y tiene por objeto la recaudación, a diferencia de la información que obra en los registros públicos que corresponden a la materia civil. El texto da mayor relevancia a la materia administrativa que a la civil, generando inseguridad jurídica.
3.  Con el proyecto se retrocede en la aplicación del principio de calificación registral implementado por la SEDATU (Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano) en el programa en curso, ya que regresa a la calificación intrínseca, anteponiendo un acto administrativo como lo es la cédula catastral, sobre un acto jurídico celebrado por quien está investido de fe pública.
4. El texto refiere que la calificación e inscripción de los actos jurídicos se basará en un porcentaje de identidad del inmueble inscrito en el folio real, con el que señale la cédula catastral, dejando dicha circunstancia a un criterio subjetivo y, en caso de no considerarse procedente, deberán realizarse previamente las rectificaciones correspondientes, incrementando los procedimientos y trámites que deberán llevarse a cabo previo a la inscripción del acto jurídico.
5. Las determinaciones del proyecto de ley son contrarias a los objetivos y metas de simplificación de trámites que marca el Doing Business, establecidas por el Banco Mundial, ya que se incrementan los requisitos para el otorgamiento de los actos jurídicos, aunado a que las facultades otorgadas a los registradores impedirán su inscripción.
6. Existe incompatibilidad de diversos proyectos impulsados por la Secretaría de Economía y la Secretaria de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano, ya que la primera ha propuesto la implementación de la plataforma Siger 2.0 en materia inmobiliaria, cuyo objetivo principal es la inscripción remota, limitado a una calificación extrínseca; mientras que en términos de esta ley, se establecen mayores requisitos para la calificación de los documentos, dando mayor peso al criterio de calificación en cuanto al grado de identidad del inmueble.
7. Independientemente de algunas deficiencias técnicas, es importante destacar que la Ley adolece de falta de principios sustantivos registrales, lo cual fue una de las razones principales de la Reforma Constitucional para facultar al Congreso para emitirla, a fin de homologar los procesos registrales inmobiliarios del país.
8. Con base en ello, se sugieren diversas modificaciones y adiciones, idénticas al modelo con el que actualmente opera el programa que coordina la SEDATU.
9. La homologación de los registros y catastros debe hacerse paulatinamente, en la medida en la que se vayan realizando operaciones con los inmuebles, tal y como se viene realizando en las distintas instituciones registrales al amparo del programa de modernización que opera la SEDATU. No existen condiciones materiales ni presupuestales en ninguno de los institutos registrales del país para aplicar en la práctica las normas de inmediato. Deben tomarse en cuenta las condiciones financieras con las que cada Registro Público opera; por ejemplo, el Registro Público de la Ciudad de México, uno de los pioneros en el programa y uno de los más exitosos, realiza sus funciones con un presupuesto equivalente a menos del diez por ciento del recurso fiscal que los derechos por la prestación del servicio genera.
10. El Consejo que la ley crearía, debe constituirse en un auxiliar técnico, para unificar procedimientos registrales en base a la experiencia de sus integrantes y no en un emisor de disposiciones de muy dudosa obligatoriedad.

Para evitar el impacto económico que esta ley acarrearía a todo el país, se propone lo siguiente:

1. Que la iniciativa no se apruebe por la presente legislatura en los términos en que fue aprobada por la H. Cámara de Senadores.
2. Se incluya en la minuta de la Ley las objeciones y sugestiones planteadas en el presente escrito para que se devuelva a la Cámara de Senadores considerando dichas observaciones puntuales realizadas por los Registros Públicos y los Catastros del país, en razón de la existencia de diversas normatividades que la regulan, así como las condiciones con las que cuentan cada uno (humanas, tecnológicas y presupuestales).
3. Modificar el transitorio primero, con relación a la entrada en vigor, a efecto de que la ley entre en vigor una vez que se tenga debidamente instalado el Consejo Nacional de Armonización y Homologación Registral y Catastral y que éste haya expedido los lineamientos correspondientes, que en términos el transitorio cuarto, no debe exceder de 120 días posteriores a su instalación. Ello a efecto de que, conforme a dichos lineamientos, se aplique lo dispuesto por la ley, de acuerdo al grado de modernización que presente cada oficina registral y catastral.
4. Modificar el transitorio décimo primero a efecto de otorgar un plazo de cuando menos 5 años para la vinculación de la información que consta en los registros y catastros.
5. Modificar el transitorio décimo segundo, a fin de que los trámites que se encuentren pendientes de resolución en las oficinas registrales y catastrales, al momento de entrar en vigor la ley, sean calificadas conforme a la legislación vigente al momento de su otorgamiento y no al de su presentación.
6. Establecer que la cédula catastral no será objeto de calificación registral, dado que se trata de información generada mediante procedimientos administrativos, ya que lo que debe prevalecer es lo consignado en el acto jurídico.