Después del aplazamiento de casi dos meses que pidió –inconstitucionalmente- el Congreso mexicano para expedir la legislación secundaria de las llamadas “Reformas estructurales”, ha llegado la hora de terminar esta labor; la importancia de estas leyes radica en que son las que determinarán si dichas reformas –en este caso, la energética y la de telecomunicaciones- en verdad podrán aplicarse en el quehacer diario del gobierno mexicano.
Una ley secundaria es aquella en la que se formulan las disposiciones específicas que volverán aplicable un decreto o reforma constitucional. Por ejemplo, empresas como Telefónica, Iusacell o Megabable, en el ámbito de las telecomunicaciones, o Shell y Texaco, entre otras, en el de los energéticos, se encuentran a la espera de estas resoluciones para poder, sobre ello, tomar sus siguientes decisiones comerciales.
A pesar de la inusual eficacia demostrada por el Poder Legislativo cuando el presidente Enrique Peña Nieto lanzó las iniciativas de reforma, pues su tránsito por ambas cámaras fue veloz y sin fricciones que realmente pusieran en riesgo su objetivo final, a la hora de tener que elaborar la legislación secundaria, es decir, las “reglas del juego” de cada reforma, los legisladores sólo se han llenado de pretextos para seguir aplazando la aplicación de las mismas.
Primero, tuvo lugar la salida del Partido de la Revolución Democrática (PRD) del Pacto por México, al rechazar terminantemente la reforma energética, la cual de acuerdo con Cuauhtémoc Cárdenas, una de las principales cabezas del partido e hijo del recordado ex presidente Lázaro Cárdenas, quien justamente expropió el petróleo mexicano de manos extranjeras, quien ha declarado que la reforma debe ser revertida, pues le quitará al Estado la facultad de mantener el control de un recurso estratégico para la economía mexicana.
Señaló que lo más preocupante es el cambio planteado al Artículo 28 constitucional, el cual prohíbe los monopolios en sectores estratégicos tales como el petróleo y la electricidad. Ante esto, el objetivo de la reforma energética es abrir la posibilidad de privatizar, lo que “de hecho, implicaría volver al régimen que existía antes de la expropiación”.
“Los representantes del PAN en el Senado –Jorge Luis Preciado y Javier Corral- se encuentran buscando acuerdos con las partidas del PRD, PVEM y PT (Partido del Trabajo), pues aunque igualmente reconocen que las leyes pueden aprobarse por mayoría simple”.
Por ello y otros argumentos, en noviembre pasado Jesús Zambrano, líder del PRD, declaró la salida de su partido del Pacto por México acusando al PRI (Partido Revolucionario Institucional) de haber negociado la reforma energética a puerta cerrada con el PAN (Partido Acción Nacional) y el PVEM (Partido Verde Ecologista de México).
Esta acción del PRD, además de los jaloneos entre los distintos actores políticos en ambas cámaras, han venido entorpeciendo el proceso de resolución, por lo que la fecha se ha seguido posponiendo y ahora está programada para el 9 de marzo en el caso de la de telecomunicaciones, y para el 19 de abril en el de la energética. Esto pese a que primero se tuvo previsto que éstas se discutieran en septiembre, con lo cual no habría necesidad de abrir un periodo extraordinario de sesiones y podrían ser dadas a conocer en diciembre y en abril, respectivamente,–tras 180 días de haber sido publicadas las reformas en el Diario Oficial de la Federación (DOF), como lo indica la Constitución-.
Cabe señalar que en los últimos días, diversos actores políticos han emitido declaraciones que parecen establecer un entorno favorable para la discusión y determinación de la legislación secundaria de ambas leyes. Así, por un lado tenemos a Zambrano que dice que su partido ha comenzado encuentros informales con el PAN, y que en breve, aplicarán lo mismo con el PRI. Argumenta que su objetivo es “quitarle el filo” a las propuestas que desde el gobierno federal y del PAN intentarán poner a estas leyes, principalmente en las de la reforma energética.
Por otro lado, el líder del PRI, César Camacho, ha señalado que se encuentran buscando consensos para sacar adelante el paquete de por lo menos 85 ajustes a leyes secundarias, por lo que invita a todos los representantes del Poder Legislativo a mantener una actitud “pactista”.
Esta actitud es reiterada por Emilio Gamboa, el coordinador del PRI en el Senado de la República, al afirmar que su grupo parlamentario se encuentra trabajando de cerca con los de otras fuerzas políticas, pues aunque la legislación podría ser aprobada por el principio de mayoría simple, lo ideal sería que el paquete sea aprobado por un amplio consenso.
De mismo modo, los representantes del PAN en el Senado –Jorge Luis Preciado y Javier Corral– se encuentran buscando acuerdos con las partidas del PRD, PVEM y PT (Partido del Trabajo), pues aunque igualmente reconocen que las leyes pueden aprobarse por mayoría simple, no quieren dejar de lado la certidumbre jurídica, que además de fortalecer el desarrollo económico, fortalezca también el sistema democrático, tal como se ha establecido en la plenaria en repetidas ocasiones.
La Ley Federal de Telecomunicaciones
De acuerdo con Alma Rosa de la Selva, doctora en Ciencias Políticas y Sociales por la UNAM (Universidad Nacional Autónoma de México), la Reforma de Telecomunicaciones se ha emprendido a través de varias etapas: la primera se ha propuesto modificar ocho artículos de la carta magna, en los cuales se fijarán las nuevas coordenadas normativas para el ámbito de la radiodifusión y las telecomunicaciones –por medio de los artículos 6º, 7º, 27, 28, 73, 78, 95 y 105 de la Constitución-, así como de la Ley Federal de Radio y Televisión, vigente desde 1960.
La también investigadora del Centro de Estudios en Ciencias de la Comunicación afirmó que esta restructuración de las telecomunicaciones en el país no tiene que ver solamente con aspectos técnicos, sino que, en tanto portadoras de un importante volumen de contenidos, puede entenderse como un ámbito plenamente adscrito a las industrias culturales, en el ya llamado hipersector de radiodifusión-telecomunicaciones, tecnologías de la información y la comunicación (TIC), que integran una gran cantidad de herramientas, medios, espacios y recursos digitales, que resultan esenciales para la creación y cimentación de la llamada Sociedad de la Información y el Conocimiento (SIC).
La segunda etapa, por tanto, corresponde a la implementación de las leyes secundarias, que en este caso servirán para hacer frente a las previsibles presiones de los corporativos mediáticos que se encuentran en pos de los espacios digitales emergentes tras la reforma. Lo que habrá que ver es la forma en la que estas moldearán o desdibujarán la ley, pues de haber verdadera voluntad de anteponer el interés público a tales pretensiones, los retos por superar son de gran dimensión y en varios niveles.
A este respecto, el secretario de Comunicaciones y Transportes (SCT) Gerardo Ruíz Esparza señaló que dicha legislación secundaria girará en torno a tres ejes principales:
Cobertura universal
En su participación durante la IV Reunión Plenaria de los grupos parlamentarios del PRI y PVEM de la Cámara de Diputados, encabezada por el coordinador Manlio Fabio Beltrones, Ruíz Esparza destacó que el objetivo fundamental en este tenor es que la totalidad de las escuelas públicas queden totalmente conectadas con servicios de telecomunicaciones, debido a la importancia que han cobrado estos como instrumento de progreso para las personas y las sociedades.
Esto se logrará a través del programa “México Conectado”, que se enfoca al desarrollo de conexiones de internet de banda ancha en las localidades rurales, además de mejorar la infraestructura en telecomunicaciones para garantizar el acceso a conexiones de alta velocidad en los edificios y lugares públicos a nivel nacional.
Este proyecto es coordinado por Mónica Aspe Bernal a través de la Coordinación de la Sociedad de la Información y el Conocimiento (CSIC), de acuerdo con la cual hasta el momento existen 250,000 sitios públicos en todo el país que ya cuentan con internet de banda ancha, entre escuelas, hospitales, clínicas, centros de desarrollo comunitario y oficinas gubernamentales.
Para acercar y beneficiar a las localidades que no cuenten con la posibilidad de conectarse o no tienen opción de elegir entre proveedores, se robustecerá y ampliará la red de fibra óptica de la Comisión Federal de Electricidad (CFE); así mismo, se desplegará una red compartida de servicios móviles con la utilización de una banda de 700 megahertz que permitirá la prestación de servicios inalámbricos de última milla en voz, datos y video.
https://www.youtube.com/watch?v=utPa_Np-ZR8#t=17
El principio de cobertura universal se encuentra alineado a la Estrategia Digital Nacional, esfuerzo de transparencia gubernamental en el cual se promoverá la participación ciudadana en los canales de comunicación digitales proporcionados por el Estado, tales como blogs, wikis y redes sociales, así como la denuncia sobre delitos y conductas negativas que dañen a la población.
Mediante esta estrategia también se contempla apoyar al desarrollo del comercio electrónico y del uso de esquemas de banca móvil, así como la ampliación de la oferta educativa a través de los medios digitales y mejorar el acceso a la cultura por medio de una agenda digital.
Algo que llama la atención es la política integral de salud, que se tiene previsto haga más eficaz el uso de recursos de este sector al implementar el Expediente Clínico Electrónico (ECE), el Certificado Electrónico de Nacimiento (CeN) y la Cartilla Electrónica de Vacunación (CeV). Adicionalmente, se implementarán mecanismos de Telesalud y Telemedicina, que harán posible la práctica de la medicina preventiva a distancia y la promoción de los dispositivos móviles para estos temas.
Precios accesibles
La legislación secundaria deberá establecer medidas para mejorar la calidad de los servicios y para darles a los usuarios mayor seguridad y certidumbre, así como fácil y transparente acceso a la información y así, puedan conocer lo que pagan contra lo que reciben.
Bajo estas regulaciones, las empresas proveedoras de servicios como internet, telefonía o televisión pagada tendrán que proporcionar precios accesibles a todos los niveles socioeconómicos, basándose en los estándares internacionales y dentro de un ámbito de competencia leal y sobre todo, anti-monopólica.
Calidad de los servicios
A partir de esta reforma, se regularán los contenidos audiovisuales para vigilar que las transmisiones de radio y televisión cumplan con las características establecidas en la ley. De acuerdo con una investigación realizada por el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, y con la autoría de Robert McKenzie, el gobierno federal mexicano está directamente involucrado en la transmisión de los medios de comunicación, aunque esta injerencia ha disminuido un poco en la medida en que el país ha realizado una transición hacia una democracia abierta.
Aunque el gobierno federal otorga licencias a todas las estaciones de radio y televisión, no sucede lo mismo con los periódicos ni con el internet. En el caso de los primeros, se les garantizó la ausencia de regulación en los artículos 6º y 7º de la Constitución, que les asegura libertad de prensa y de expresión. Como pudimos ver más arriba, estos artículos serán modificados para poder limitar y regular las publicaciones de la prensa escrita.
En cuanto al internet, en un principio el gobierno mexicano pensó que la asignación de direcciones (tipo .com, .net, .gob, etc.) sería la única esfera susceptible de ser regulada. Sin embargo, a medida que este ha ganado presencia social y cultural, y sobre todo una significativa influencia económica, comenzó a ponderarse la necesidad de establecer una regulación más amplia.
Y bien, existen diversas controversias alrededor de la reforma a la Ley Federal de Telecomunicaciones, las cuales son, de acuerdo con un estudio contrastante realizado por El Financiero, las siguientes:
Regulación y administración del espectro
La reforma dejará en manos del estado la totalidad de la administración del espectro radiofónico en el país a través de la creación del Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT) y del Ejecutivo Federal, por lo que la iniciativa privada del sector pugnará para lograr el control de la banda de 700 MHz y la de 2.5 GHz que quedarán liberados tras la transición a Televisión Digital Terrestre (TDT o “apagón analógico”).
Facultades del IFT
A pesar de que el titular de la SCT dijo que la reforma constitucional le otorga importantes facultades al Ejecutivo Federal en materia de cobertura y conectividad social, a través del despliegue de redes de telecomunicaciones y en la transición a la TDT, uno de los temas más controvertidos en la discusión de la legislación secundaria son las facultades que el IFT tendrá, pues se prevé serán mayores que las que tiene el Ejecutivo a través de la SCT.
Preponderancia
En esta legislación deberán quedar precisadas las facultades para determinar la preponderancia de los operadores con alta concentración de mercado, teniendo como consecuencia regulaciones asimétricas que ayuden a balancear la competencia.
Este tema es uno muy sensible, pues al abordarse se deberá cuidar que no desincentive las inversiones de prestadores de servicios ante el riesgo de ser declarados preponderantes.
La preponderancia, especificó, es un tema sensible que al abordarse deberá cuidar que no desincentiven las inversiones de prestadores de servicios ante el riesgo de ser declarados preponderantes.
Concesiones únicas
En la parte correspondiente a las concesiones deberá especificarse claramente cuál será la ruta a transitar para obtener una licencia de este tipo; así mismo, queda la duda de si todos los agentes que participan en radiodifusión y telecomunicaciones pueden contar con una concesión de ese tipo.
La Reforma Energética
John Saxe-Fernández, docente e investigador del Centro de Investigaciones Interdisciplinarias en Ciencias y Humanidades de la UNAM, comentó durante el foro titulado “La disputa por el petróleo y la nación” que en una edición de 1969 del Wall Street Journal los titulares de la primera página destacaban el recelo de los altos gerentes petroleros de EU de que “el monopolio petrolero nacionalizado” de México “es tan exitoso que preocupa a las firmas de la industria. Temen que otros países sigan el ejemplo de Petróleos Mexicanos (Pemex), cuya eficiencia puede dañar las operaciones petroleras privadas en el resto de América Latina y en el Oriente Medio”.
Es por eso que desde entonces, se ha articulado un programa para desactivar Pemex, cuyo fin último es –según información del Business Week- abrir el petróleo de México para que las empresas extranjeras puedan “explorar y localizar yacimientos, obtener un porcentaje de las extracciones y participar conjuntamente en la administración de los vastos campos petroleros”.
Es entonces que el Programa de Ajuste Estructural del Banco Mundial presentado por el gobierno de Enrique Peña Nieto viene a concluir el esquema de desarticulación planteado por empresas consultoras de EU –tales como Cambridge Energy Associates o Bozz Allen & Hamilton-, el cual propone la desnacionalización de todas las actividades “corriente arriba” (exploración y producción) y “corriente abajo” (refinería, petroquímica, distribución y comercialización), que la legislación secundaria se encargará de acomodar a favor de las mayores petroleras extranjeras, como Exxon-Mobil, Chevron-Texaco, BO-Amoco y Shell, entre otras.
Estas leyes estarán encaminadas a permitir:
– Contratos de riesgo para la exploración y el desarrollo petrolero.
– Inversión extranjera mayoritaria en la petroquímica nacional.
– División de Pemex en empresas separadas y en competencia entre sí.
– Competición nacional e internacional frente a Pemex.
– Privatización de los activos de Pemex.
Cierto que, de acuerdo al Estado, esta reforma permitirá fortalecer su papel como rector de la industria petrolera y promover el desarrollo económico, así como la seguridad energética y la protección al medio ambiente. Sin embargo, al observar la actuación de las grandes petroleras en otros países del mundo, como por ejemplo, Brasil, que lucha por recuperar el control de su industria petrolera tras haberlo perdido casi por completo en manos extranjeras, cabe preguntarse si los resultados de esta reforma no resultarán contraproducentes en el largo plazo.
Sin embargo, para contrarrestar estas posibilidades, el director de Pemex Emilio Lozoya Austin considera que las leyes secundarias deben ser igual de audaces que la reforma energética, según declaró en entrevista con El Universal.
Para Lozoya, lo primordial es comenzar a ver a la paraestatal petrolera como “una empresa más” al darle el mismo trato fiscal que a cualquier otra petrolera que venga a invertir a México, lo que le permitirá competir en igualdad de circunstancias con otras firmas.
Esta transformación de Pemex en empresa productiva del Estado requerirá un esfuerzo extra de la administración, que no deberá soltar la cuerda y exigir en todo momento resultados y cuentas claras. Cabe señalar que las empresas privadas que así lo requieran, podrán disponer del personal sindicalizado afiliado a la petrolera nacional.
Se prevé que Pemex gradualmente dejará de funcionar con presupuesto del Estado, que pasará a fungir más como un dueño que como un fiscalizador, orientándose a la generación de valor, a la reinversión del capital y al incremento de la renta petrolera. Sin embargo, este proceso de autonomía está sujeto a si se incluye o no en la legislación secundaria de la reforma.
Para que esta emancipación del erario sea posible, al interior de Pemex necesita cambiar la estructura corporativa para volverla más eficiente, ágil y transparente, es decir, imitar el modelo que tienen las empresas internacionales. Se necesita hallar el modo de eliminar la duplicidad de funciones y reducir los costos de operación.
Por ello, la empresa transitará desde una estructura dividida en cuatro subsidiarias (Exploración y Producción, Refinación, Petroquímica y Gas y Petroquímica Básica) a una de sólo dos organismos, uno dedicado a exploración y producción, y el otro a la transformación industrial –como mencionábamos más arriba, “upstream” o “corriente arriba”, y “downstream” o “corriente abajo”-.
Este proceso está previsto para terminar en 2015, pues será necesario reubicar y unificar a 150,000 a lo largo de una red de 80,000 kilómetros de ductos a lo largo y ancho del país.
A pesar de estos cambios, la reforma establece en su artículo 2º transitorio que los derechos laborales de los trabajadores de Pemex serán respetados íntegramente; así mismo, la relación de la petrolera con el sindicato permanecerá inalterable, lo que hace surgir la duda de si esto no entorpecerá las grandes expectativas que se tienen sobre su desarrollo en el mundo empresarial.
Ante esto, Lozoya no proporcionó una respuesta concreta, pero argumentó que, más que sus plataformas, barcos y yacimientos, la fuerza principal de Pemex está en su capital humano, por lo que se encuentran muy comprometidos con su personal sindicalizado y de confianza.
Ya entrando en materia de las operaciones de la paraestatal tras la reforma energética, los lugares donde se perfilan negocios más claros con empresas de la talla de Shell o BP son los campos maduros, las aguas profundas y algunos sitios específicos como Chicontepec, donde las reservas totales superan los 17,000 millones de barriles de petróleo crudo equivalente, lo que representa aproximadamente un 40% de las reservas totales de México.
Sin embargo, estos negocios serán probablemente sólo de índole extractiva, pues el propio Lozoya reconoce que la actividad refinadora requiere de un manejo operativo muy eficiente, el cual Pemex dista todavía de tener, pero que si se llegara a dar, llevaría a reducir la dependencia de la importación de hidrocarburos y a una consiguiente baja en los precios.
El tema de las estaciones de servicio (gasolinerías) operadas por empresas extranjeras tendrá que esperar a ser definido en las leyes secundarias, para contar con una estimación de cuándo los mexicanos podrán comenzar a contar con ese servicio y, por ende, con la competitividad de los precios.
Las inversiones más importantes tendrán lugar en la red de abasto, en el sistema de ductos, es decir, en la infraestructura, ante lo que Lozoya se muestra emocionado, pues representa una gran oportunidad de desarrollo para el país. Sin embargo, los detalles de quién y cómo podrán participar en el resto de la cadena de valor tendrá que ser determinado, una vez más, en las leyes secundarias, lo que recalca su importancia para la consumación de las reformas divulgadas por el Ejecutivo Federal.
