Después de la sorpresa que causó el discurso del presidente Enrique Peña Nieto (EPN), en acto inaugural de su mandato, y de la suscripción del Pacto por México han surgido diversas y encontradas voces sobre la trascendencia e importancia de los compromisos enunciados. El concierto de opiniones desatadas transita desde la teoría de la confabulación, el escepticismo, la incertidumbre, el beneficio de la duda, hasta la perplejidad de un buen número de mexicanos.
Sin duda, los compromisos suscritos tienen aparentemente tres virtudes:
- La primera es la relativa al formato, al haber sido suscritos por los representantes de los tres principales partidos nacionales, lo que les da fuerza política e institucional.
- En segundo lugar, los compromisos tienen como sustancia parte de los reclamos de la ciudadanía y demandas de los actores políticos, desde un amplio espectro ideológico.
- En tercer lugar, los compromisos dan base a reclamos políticos futuros de incumplimiento por parte del gobierno de EPN; lo que daría puerta a un disentimiento concreto y sustancial, sobre lo pactado y no cumplido.
Esta última situación es la que han resaltado ciertos comentaristas, al decir que si se logra el 50% de lo pactado el país habrá cambiado. En el mismo tenor, Manuel Camacho ha resaltado que el Pacto será en los hechos sus resultados, en el sentido de lo que se cumpla y logre es lo que dará trascendencia final a lo pactado. En cualquier caso, los compromisos, tal como han sido plasmados y enumerados, en sustancia implican el establecimiento de nuevas reglas para una gama amplia de espacios de la vida institucional y social del país. El cumplir e instrumentar tales reglas es lo que hará posible los resultados esperados y, por lo tanto, el logro de objetivos y fines de lo pactado.
En este sentido, lo pactado implica nuevas reglas del juego institucional y gubernamental. La observancia y aplicación de tales reglas debe contribuir al buen resultado del juego en sí, pero será el juego mismo finalmente el que determine lo que se logre, lo que se alcance. Tales reglas, en la perspectiva del Nobel de economía 2009, Oliver Williamson, están relacionadas con la definición y características de la gobernanza. Teóricamente, la gobernanza, así concebida, queda inscrita en la Nueva Economía Institucional (NEI), perfilada desde los 1970’s.
“La NEI estudia las instituciones y cómo las instituciones interactúan con las fórmulas organizativas, y cómo esa matriz institucional-organizativa afecta a la economía y a la sociedad. Cuando hablamos de instituciones hacemos referencia a las reglas, normas y restricciones —escritas y no escritas— que existen en la sociedad […]” (Gonzalo Caballero Miguez, Universidad de Vigo, Ekonomiaz N.º 77, 2.º cuatrimestre, 2011). De esta manera, con las fórmulas organizativas se hace referencia a diferentes modos de gobernanza que los agentes ponen en marcha.
Williamson identifica a las reglas del juego como aquellas normas, leyes, de primer orden que conforman el comportamiento de los actores o jugadores, siendo las normas y leyes de segundo orden las relativas al juego en sí. Por lo que la gobernanza se constituye en un sistema de reglas de cómo se controla y dirige una sociedad, institución, organización o empresa que, en toda lógica, deben rendir o producir ciertos o determinados resultados convenidos, acordados o deseados.
Sin embargo, es posible que las reglas de primer orden, que podrían ser las normas constitucionales, leyes federales, reglamentos, etc., no se correspondan a las reglas de segundo orden, haciendo así un sistema de gobernanza disfuncional. Dicho de otra manera, en tanto las reglas de primer orden establecen lo formal, lo real se da en la esfera del juego en sí, que es el ámbito de las reglas de segundo orden. Esta posible disfuncionalidad queda clara en los deportes, en donde las reglas establecidas quedan muchas veces subordinadas al criterio arbitral, dando resultados adversos a los esperados o que deberían, en toda lógica, ocurrir.
Objetivamente, un sistema o modo de gobernanza no es bueno ni malo per se, sino puede ser calificado como pertinente o no, en la medida que cumpla o incumpla con los fines y objetivos para los que fue establecido. Operativamente, será pertinente o no, si además da coherencia y correspondencia a la norma de primer orden o general y la norma de segundo orden o específica.
En este contexto, el Pacto por México, más allá de sus intereses y objetivos, puede ser juzgado y evaluado inicialmente por el cambio institucional generado, por la aplicación de las nuevas normas y leyes definidas y, en última instancia, por los resultados últimos logrados que han sido convenidos. Indudablemente, tales fines, en una democracia progresiva, deben ser en bien de la ciudadanía o al menos de los electores que dieron el poder al gobernante en turno.
Desde la perspectiva de la gobernanza, tal como se ha elucidado hasta aquí, el Pacto por México puede presentar retos y contener claroscuros que, al final, pudieran presentar resultados insatisfactorios, parciales o francamente perversos; entendidos éstos últimos como resultados diferentes en su naturaleza a los pretendidos. Ese conjunto de resultados podrían deberse a que las reglas generales o normas de primer orden contravinieran claramente al espíritu de lo pactado; situación que se antoja difícil, por las consecuencias políticas inmediatas que podrían generarse. En tal caso, el rompimiento del Pacto sería desastroso para el gobierno de EPN.
La reforma educativa, que fue refrendada por los tres partidos mayoritarios y que implica una reforma al artículo Tercero Constitucional, evidencia que con reglas de gobernanza de primer orden se busca respetar colegiadamente lo pactado. Por lo que la razón de posibles resultados adversos podría caer en el dominio esencialmente de las reglas de segundo orden, es decir en la parte específica de las normas; dicho de otra manera en el ámbito del juego en sí, más que en el campo de la reglas del juego.
Casualmente en este ámbito es donde se entiende exista escepticismo y desconfianza sobre el Pacto por la mayoría de los otros partidos, las organizaciones gremiales y sociales, así como por la ciudadanía. Tal situación no es ajena a lo que ha acontecido anteriormente con otros pactos, obviamente de menor alcance y trascendencia, y con normas constitucionales, leyes federales, aplicaciones de reglamentos o disposiciones de política pública. Dicha conducta de desconfianza es sociológica y políticamente racional, ya que los hechos la han enraizado en la cultura nacional. Los hechos de ello pueden largamente enumerarse.
Comenzando por lo aparentemente menos trascendente, van los siguientes ejemplos de la realidad argumentada. En los pasados presupuestos de egresos se dejaron de ejercer sistemáticamente montos para determinados proyectos, aún habiéndose reconocido que tales proyectos eran importantes o prioritarios, lo que generó excedentes o ahorros presupuestales. Por ello, de forma reiterativa el poder legislativo habló de la necesidad de ejercer los recursos para infraestructura, para el campo, entre otros sectores, o que fuesen reasignados para otros fines también importantes. Sin embargo, la Secretaría de hacienda y Crédito Público (SHCP) siempre presumió, particularmente en los últimos 12 años, de supuestos ahorros que sólo existieron por el sub-ejercicio de lo programado.
Otro claro ejemplo del inadecuado juego institucional es la carencia de reglamentos y leyes reglamentarias. Sorprende saber, según su presidente, Mony de Swaan, que la COFETEL ha operado desde su creación sin reglamento interno (http://www.elfinanciero.com.mx/index.php?, 27 Nov. 2012). Por lo que queda la duda si se habrían tomado decisiones relativamente discrecionales en materia de televisión, telefonía y radio. Ello, de ser el caso, probablemente haya sido en perjuicio del interés general y en beneficio del interés de unos cuantos.
Tal es el caso, también, de la ley de deuda pública, que desde hace casi 40 años no cuenta con reglamento, por lo que discrecionalmente el secretario de la SHCP puede aplicar la ley federal en la materia a su buen entender y parecer. Tal hecho posibilita que pueda llamarse eufemísticamente al total de la deuda pública federal como “saldo histórico de los requerimientos financieros”. Lo que hace que la deuda pública reportada por la SHCP difiera a la baja sustancialmente, es decir sea menor, a la reportada por el Banco de México (Banxico). El ejemplo de leyes sin reglamentos que permitan definir realmente el juego en sí puede antojarse inagotable.
En materia constitucional acontece lo mismo. Hay normas constitucionales cuya aplicación está limitada o imposibilitada por falta de leyes reglamentarias pertinentes, o francamente por artilugios administrativos o de temporalidad en su aplicación. Por ejemplo, los juicios orales por su aplicación programada en el tiempo en cada estado hace que la norma constitucional, en la materia, se aplique a unos mexicanos y a otros no, perdiendo con ello su carácter normativo general. Es decir, la norma constitucional permite que se juzgue discriminatoriamente a ciertos mexicanos, según el estado en el que vivan.
Por otro lado, en México se han dado claramente casos de violación de normas y reglamentos del ámbito del sector público federal impunemente y sin penalización alguna. Un caso emblemático es el relativo al sistema de gobernanza de Pemex. Así, la Dirección General de Pemex ha tomado decisiones sin informar a su Consejo de Administración o francamente contraviniéndolo. Tal ha sido el caso de la compra de acciones de Repsol, que produjo un quebranto patrimonial significativo a la institución. Más recientemente, la compra de barcos a España demostró, una vez más, que la decisión del Director General de Pemex podía prevalecer por encima de los Consejeros y del Consejo de Administración de la institución.
El sistema político mexicano se ha abocado en materia de la gobernanza más a atender y solventar lo formal que lo real; lo general que lo específico. Sus actores se han preocupado más por lo adjetivo que por lo sustantivo. Sin considerar, así, la máxima anglosajona de que en los detalles está el diablo. Parece que ha importado más cubrir la forma que el fondo, aunque campechanamente la picaresca nacional diga que la “forma es fondo”.
Hasta ahora, el naciente Pacto por México ha comenzado a pasar adecuadamente de lo suscrito y convenido a la definición colegiada de las reglas de primer orden, según la concepción de la gobernanza de Williamson. Los augurios, contra todo pronóstico catastrofista, alientan esperanzas y parecen comenzar a mover voluntades. Mucho bien hace al país y a la sociedad rescatar a la política. Ahora le corresponde a EPN rescatar al gobierno para moverlo hacia el interés general sobre el interés particular y pasar de lo formal a lo real, recordando que Roma no se hizo en un solo día. Los ciudadanos sabemos que una golondrina no hace un verano, pero que todos juntos podemos crear una “primavera”.
