De época en época, nada cambia y aun así todo es completamente diferente.
Aldous Huxley.
La Administración Pública es uno de los instrumentos más importantes para el desarrollo de cualquier país. Es suma de instituciones, personal, recursos financieros, tecnológicos e infraestructura, entre otros aspectos.
A través de la Administración Pública se articula la toma de las decisiones fundamentales, se ordenan y realizan las acciones pertinentes a los fines del Estado. Es el medio idóneo para llevar a la realidad los proyectos de gobierno; está investida de autoridad legal y legítima para hacerlo.
La Administración Pública mexicana ejerce un poder real. La forman siete millones de servidores públicos en los tres órdenes de gobierno y en los tres poderes públicos. Negocia las condiciones generales de trabajo con casi doscientos sindicatos en todo el país. El gasto público asciende a más de cinco billones de pesos (alrededor del 22% del PIB). El aparato está destinado a servir a 130 millones de mexicanos. Ninguna otra organización privada o social alcanza estas dimensiones. Más allá de estos datos duros, su poder radica en la toma de decisiones y su instrumentación, que inciden en la vida cotidiana de millones de compatriotas y aún en la política internacional.
Por los atributos mencionados, la Administración Pública es un asunto que atañe en primera instancia a los políticos, quienes requieren del concurso de los técnicos. Sin embargo, cuando estos sustituyen a los primeros se configura una tecnocracia, carente de sensibilidad social.
La tecnocracia está presente en la instrumentación del neoliberalismo en casi todo el orbe al debilitar al Estado frente al mercado. Ante el panorama actual de desigualdad, pobreza y corrupción, que no han sido resueltas, es mandatorio restaurar el equilibrio entre la política y la técnica, toda vez que el sector público debe integrar a la sociedad, no dividirla.
La Administración Pública no puede sustraerse al cambio. Son tres los principales motivos que lo impulsan: la democracia electoral, la innovación tecnológica y el reemplazo generacional. Así, el gobierno está sometido a ajustes constantes. Responder a las demandas y necesidades sociales implica una evolución institucional, sin que ello signifique riesgos a la naturaleza del Estado. Su existencia garantiza la renovación como argumento de sostenibilidad.
Usualmente los proyectos de gobierno se reflejan en reajustes a la estructura gubernamental para incorporar las diversas visiones del país. Así lo entendieron algunos estadistas a través de nuestra historia.
La primera reforma administrativa la lleva a cabo el gobierno liberal: destaca la creación del Estado laico, la amortización de los bienes eclesiásticos, la educación pública, el Registro Civil, la administración de justicia y organización de los tribunales de la Nación, del Distrito y Territorios. Todo ello y más supuso una conversión estructural denominada por Benito Juárez “Revolución Administrativa”.
Los presidentes de México han planteado reformas a la Administración Pública; la de Porfirio Díaz, “poca política y mucha administración”; la de Venustiano Carranza que encauza el programa de la Revolución mexicana; la de Plutarco Elías Calles, con la “creación de instituciones”; la de Lázaro Cárdenas que dota al Estado de instrumentos que garantizan el interés general; Miguel Alemán inscribe a México como una nación moderna en el entorno internacional; López Portillo hermana a la política y a la Administración Pública al postular “organizar al gobierno para organizar al país”; Carlos Salinas incorpora a México en la globalización; Ernesto Zedillo establece la “sana distancia” entre el gobierno y el PRI; Enrique Peña plantea reformas estructurales en áreas críticas del gobierno.
Una reforma administrativa eficaz acredita la capacidad adaptativa del gobierno. Le permite mantenerse acorde con la realidad social. Las lecciones de nuestra historia nacional sirven para distinguir la existencia de tres tipos de reformas: las de carácter cosmético, las que obedecen a la inmediatez y son reactivas, y aquellas fundamentadas en el conocimiento de una realidad que exige decisiones políticas de gran calibre y, por lo tanto, diagnósticos precisos, pronósticos congruentes y visión prospectiva.
Una reforma administrativa requiere de legalidad, de legitimidad y de plazos para efectuarla. Si se aspira a que una concepción y forma de gobierno perduren, se debe iniciar con la modificación a la Constitución y a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (LOAPF). De estos ordenamientos se desprende una serie de ajustes de estructura y de procedimiento en el territorio nacional y en los poderes públicos. A mi entender, la idea fuerza que sustenta el proyecto de nación de un presidente electo es recuperar el papel rector y conductor del Estado en la vida nacional.
En este marco, la iniciativa de reforma a la LOAPF, en curso, busca dotar al gobierno de medios que le permitan planear, dirigir y controlar mejor. Por ello, propone una nueva distribución del poder; precisa las jerarquías y las líneas de mando; prepara el terreno para una coordinación intra e interinstitucional, así como intergubernamental; pretende profesionalizar el servicio público, acrecentar la transparencia de la función pública y abrirla más a la corresponsabilidad social.
La legitimidad se afianza en la medida que los hechos demuestren que el asunto tiene trascendencia. El ejercicio para configurar el Plan Nacional de Desarrollo deberá proporcionar los elementos para tomar conciencia de los plazos en que habrá de cumplirse. En este sentido, convendría retomar las siete circunstancias definidas por Hermágoras desde el siglo II a.C.: qué, quién, cuándo, dónde, por qué, de qué manera, con qué medios.
Hasta no disponer de respuestas a estas interrogantes, se tendría un marco de referencia confiable. Mientras tanto, reitero, la reforma a la LOAPF es apenas el inicio del proceso de cambio administrativo público. Lo demás queda en especulación.
La LOAPF debe resolver una red compleja de relaciones contenidas en la iniciativa de reforma a discutirse en el Congreso durante los próximos días. Al respecto presento las siguientes consideraciones:
- El presidente es el responsable de la política nacional e internacional y de la seguridad de la República. La iniciativa refuerza institucionalmente la jefatura de Estado y de gobierno, mediante la delegación y desconcentración de las responsabilidades administrativas sin ceder el mando, al implementar un seguimiento sofisticado a las decisiones.
- Las dependencias globalizadoras serían la Oficina y la Consejería Jurídica de la Presidencia y las secretarías de Gobernación, Hacienda, Función Pública y Seguridad y Protección Ciudadana. En estos órganos se concentra el poder financiero, el político y el de control administrativo del aparato público. Sus políticas incluyen a los tres órdenes y poderes públicos.
- Las Secretarías tienen una doble responsabilidad. Por una parte, se abocan a la atención de sus materias sustantivas (educación, salud, energía…); por la otra, se coordina la aplicación de las políticas generales y sectoriales en el área correspondiente y se aplican medidas de control administrativo y político.
- Todas las Secretarías y entidades públicas ejecutan políticas sectoriales e institucionales, cumplen planes y programas específicos.
- En cada entidad federativa las Coordinaciones Estatales de Programas para el Desarrollo serían el hilo transmisor entre el gobierno federal y los locales. Las Oficinas de Representación de las dependencias y de algunas entidades paraestatales habrían de acordar e informar sobre su desempeño a los titulares de esas coordinaciones.
Del análisis anterior, resulta evidente la dificultad que enfrentará esta estructura en su operación. Sin embargo, podría fluir de manera expedita si la Constitución y la propia LOAPF determinaran que los secretarios de Estado fuesen corresponsables del manejo de la política nacional y asumiesen lo propio ante el Congreso de la Unión y la sociedad. Esto significaría modificaciones de fondo al sistema presidencialista mexicano. Estimo que aún no están presentes las condiciones para lograrlo.
