En los últimos años, el término governance (gobernanza) se ha hecho altamente visible en el ámbito de los negocios, la academia, los organismos internacionales y el léxico político de buen número de países, especialmente de habla hispana. De esta manera, la gobernanza es un concepto relativamente reciente en países como México.
El origen de la expresión governance, aunque de raíces latinas, es inglés, remontándose al siglo XVI. Desde mediados de los 80 del siglo pasado, el término adquirió importancia en el Reino Unido ante la preocupación pública sobre la manera y forma en que son internamente gobernadas las corporaciones (corporate governance). El término adquirió gran relevancia a raíz del Cadbury Report que se centró especialmente en el área financiera del corporate governance de las empresas británicas. El impacto internacional del reporte, dirigido por Adrian Cadbury, fue replicado en varios países, especialmente europeos, generándose finalmente un nuevo campo de análisis, investigación y servicios profesionales sobre el gobierno de las empresas, según su board (consejo), vinculo del Chairman (presidente) y el Chief Executive Officer (director o gerente general), sistema de financiamiento, sistema legal, rol de los sindicatos, entre otros varios aspectos.
El tema del corporate governance –llamado en México “gobierno corporativo (sic)”– adquirió relevancia mundial a principios del nuevo milenio, como consecuencia de los escándalos financieros de Enron, WorldCom, sólo por señalar dos empresas financieramente problematizadas de gran tamaño de EU. Como resultado de tales problemas y para prevenir conductas adversas de los directivos hacia los dueños y otros interesados, se generaron nuevas disposiciones regulatorias sobre las empresas en bolsa, con la denominada Ley Sabarnes-Oxley, que se concentranró particularmente en la supervisión y auditoría financiera.
Así, lo que comenzó siendo netamente un asunto interno y esencialmente privado de las corporaciones (corporate governance), en el que se identificaron dos intereses contrapuestos, el de los gerentes (agent) y los dueños (principal), evolucionó involucrando a los stakeholders (otros interesados), para terminar en una cuestión de interés público concerniente a la legislación y la regulación. Finalmente, se acabó por reconocer el límite legal y jurídico que el interés privado tiene en relación al interés general y como éste debe ser tutelado por el estado, aún en el caso del corporate governance.
En el ámbito público, el concepto de gobernanza (governance) ha sido promovido por el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial, entre otros organismos internacionales, a partir de definiciones prescriptivas o de orientación de la acción gubernamental y de las políticas públicas en consideración a los intereses generales y no sólo a los intereses privados.
El Banco Mundial define la gobernanza como el ejercicio de la autoridad política en el uso de los recursos institucionales para manejar o administrar los problemas y asuntos de la sociedad. En tanto el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) establece la gobernanza como la manera en que el poder es ejercido en la administración de los recursos sociales y económicos para el desarrollo. La OCDE considera que la buena y efectiva gobernanza pública ayuda a fortalecer la democracia y los derechos humanos, promueve la prosperidad pública y la cohesión social, reduce la pobreza, fortalece la protección ambiental y el uso sustentable de los recursos naturales, profundizando la confianza en el gobierno y la administración pública.
Dado que todo gobierno debe atender y enfrentar diversos intereses, siendo relevante el suyo propio, la gobernanza debe ser conceptualizada como el modo, forma o procedimientos bajos los cuales se gobierna adecuadamente, de acuerdo a diversos intereses y fuerzas sociales e institucionales.
De manera también extensiva, la gobernanza es definida por la Comisión de la Unión Europea (UE) como un conjunto de normas, procedimientos y prácticas relativos a la manera en que la UE utiliza los poderes que le otorgan sus ciudadanos, para la formulación y aplicación de políticas públicas más eficientes y coherentes, que permitan establecer vínculos entre las organizaciones de la sociedad civil y las instituciones europeas y hacer más eficaces las políticas, para acercar las instituciones a los ciudadanos.
De acuerdo a la evolución del tema de la gobernanza y de las posiciones de los organismos internacionales, es indiscutible que involucra de manera directa la acción del gobierno, tanto en materia de sus políticas, como de la propia administración pública. De igual forma, que comprende los intereses de la sociedad y concierne a la democracia, aspectos que cada día parecieran menos atendidos, al menos como manifestación de indignación social frente a la crisis que avasalla a buen número de países.
En tanto la gobernabilidad (governability) está netamente referida al ámbito político, la gobernanza (governance) se refiere al modo, forma o procedimientos bajos los cuales se gobierna la rex publica (cosa pública). Sin embargo, dado que todo gobierno debe atender y enfrentar diversos intereses, siendo relevante el suyo propio, la gobernanza debe ser conceptualizada como el modo, forma o procedimientos bajos los cuales se gobierna adecuadamente, de acuerdo a diversos intereses y fuerzas sociales e institucionales. Ello bajo el principio de una democracia participativa.
Sin embargo, dado que no en todas las actividades económicas y sociales están involucrados intrínseca y explícitamente con la misma intensidad los intereses privados y generales, es obvio colegir que la gobernanza, y por lo tanto las políticas públicas y de regulación, puede tener una profundidad diferente en cada caso específico. De igual manera, es posible que las decisiones políticas y sus compromisos ideológicos puedan orientarse a establecer un sistema de gobernanza que no corresponda razonablemente a los intereses en juego.
Por ejemplo, en el primer caso, hay actividades económicas en las que el interés privado puede y debe prevalecer sobre el interés general, por lo que su regulación ni es profunda, ni extensiva. Tal sería el caso de organizaciones en las que la voluntad de partes sobresale en relación a consideraciones de terceros, como serían las cooperativas. Caso contrario sería por ejemplo la producción de medicinas, la prescripción de las mismas o los servicios de salud.
A contra sensu, es posible que ideológicamente o por mandato electoral un gobierno considere que hay que desregular ampliamente actividades con alto riesgo para el interés general, como serían los bancos, las actividades de crédito, fondos de pensiones, bajo el principio de que una mano oculta los hará necesariamente eficientes por la vía de la competencia y apetencia particular, en bien de la ciudadanía. En contraste, es posible que al mismo tiempo mantenga una regulación que garantice una estructura de mercado relativamente oligopolizada, como serían los servicios de televisión o comunicación telefónica.
Para elucidar qué, cómo y para quién opera un determinado sistema de gobernanza es necesario contar transparente y oportunamente con la información que permita conocer a la ciudadanía en bien de quién se gobierna, o dicho de otra manera a favor de quién no se gobierna.
Así, el dilema de si se gobierna de acuerdo al interés general o si se considera de mayor relevancia el interés privado, de grupo, gremial, o de poderes facticos es un asunto de la gobernanza, inscrita en un marco ideológico, político, de gobierno específico, y de poderes establecidos, pero también de la participación de la sociedad en un tipo específico de democracia. Sin embargo, para elucidar qué, cómo y para quién opera un determinado sistema de gobernanza es necesario contar transparente y oportunamente con la información que permita conocer a la ciudadanía en bien de quién se gobierna, o dicho de otra manera a favor de quién no se gobierna. Sólo con la información adecuada la sociedad puede exigir la rendición de cuentas (accountability) y hacer que el sistema de gobernanza provea lo que prescriptivamente se esperaría como sus resultados.
En este último aspecto radica el hecho de que no hay necesariamente una gobernanza buena o mala, sino si cumple o no con los fines que constitutiva y enunciativamente le dan origen y vida, es decir con las reglas de juego establecidas y con el juego en sí. Aunque es posible que perversamente se ofrezca la persecución de un fin y se busque realmente otro, o se prometa un resultado y se logre otro totalmente opuesto. En cualquier caso, una gobernanza sostenible debe ser coherente, eficiente e incluyente. La coherencia sería relativa a la correspondencia entre medios y fines. La eficiencia manifestaría la relación de recursos y resultados. La inclusión sería una condición no sólo en términos de la participación ciudadana, sino también de garantía de que ésta se identifique y participe en el ejercicio del poder gubernamental para atender a los diferentes intereses de manera consistente, es decir en tiempo y en intensidad.
Hoy, en plena crisis económica y financiera, buena parte de los gobiernos siguen sin responder al interés general, a pesar del descontento social que cada vez se generaliza más. Pareciera que el gobierno (agent) se resiste a servir y atender el bien de la ciudadanía (principal), bajo el pretexto velado de que el bien privado debe ser privilegiado. La sociedad casi globalmente reclama un nuevo pacto social, un new deal, para que el estado retome el tutelaje de los intereses de la sociedad, así como de la garantía fiduciaria que para sus bienes y posesiones debe brindar.
Como resultado de la crisis evidente a partir de 2008, en muchos países se prometió una nueva arquitectura financiera y bancaria que, con la regulación respectiva, pusiera freno a los abusos y conflictos de interés que generaron un riesgo financiero sistémico a escala global. Los efectos de la crisis, por incapacidad, acciones tardías o decisiones políticas, han acrecentado la incertidumbre y pobreza de millones de ciudadanos, que revelan públicamente la indignación hacia sus gobiernos.
Bien dijo John Maynard Keynes: “Al mismo tiempo que mejora la organización de los mercados de inversión, aumentan, sin embargo, los riesgos del predominio de la especulación. Los especuladores podrían no resultar perjudiciales si fueran como burbujas dentro de una corriente empresarial estable; lo grave se produce cuando es la empresa la que se convierte en una burbuja en medio del desorden especulativo”.
Hombres como Warren Buffet, una de las personas más ricas del mundo por sus operaciones financieras, ha propuesto que los más ricos paguen más impuestos, comprendiendo, así, que sólo el interés privado puede ser garantizado lícitamente si los intereses generales, es decir de la mayoría, están razonablemente atendidos. Ello es, sin duda, una visión simétrica y honesta de lo que debe ser la gobernanza: la garantía de lo general, para garantizar lo particular.
En México al menos sucede lo que bien decía el viejo maestro de economía de Cambridge:
“[ ] los principios del laissez-faire (dejar hacer, dejar pasar) han tenido otros aliados, además de los manuales de economía”.
