Dos elementos esenciales para el fortalecimiento de la democracia son el acceso a conectividad y el pleno ejercicio de la libertad de expresión.
La evidencia empírica ha demostrado los beneficios que se desprenden del pleno uso de Tecnologías de la Información y Comunicación (TIC) en términos de desarrollo y crecimiento económicos, al cerrar las persistentes brechas digitales que amplían la desigualdad e inequidad económica, social y de participación política.
Por su parte, el pleno ejercicio de la libertad de expresión garantiza la pluralidad de opiniones e ideas y, a través de ambos componentes, se habilita una vía para que los individuos puedan tomar decisiones sustentadas e informadas que contribuyan a la consolidación de una sociedad democrática.
La región de las Américas se caracteriza por ser heterogénea, especialmente en el acceso a TIC. Mientras países como Estados Unidos y Canadá registran niveles altos de conectividad, aquellos que conforman la región de Latinoamérica identifican niveles bajos en este mismo rubro.
Existen múltiples variables que explican este escenario disímil de conectividad, entre éstas, las más significativas son: el bajo poder adquisitivo e insuficiente infraestructura para la provisión de servicios, la alta concentración de mercado y falta de competencia en el sector de telecomunicaciones.
La subregión latinoamericana también identifica dificultades en el libre ejercicio de la libertad de expresión, puesto que la mayoría de los países integrantes se encuentran entre los más peligrosos para ejercer la libertad de prensa.
A partir de este diagnóstico, resulta indispensable que se pongan en marcha políticas estratégicas que contribuyan a generar escenarios de plena conectividad y ejercicio de la libertad de expresión en las Américas.
Al respecto, el documento de reflexiones “Conectividad, Libertad de Expresión y Democracia en las Américas: Algunas Reflexiones de Política Pública y Regulatoria” publicado por la Organización de los Estados Americanos (OEA), consiste en un estudio regional del estado de la conectividad y realiza un análisis de los términos de operación del sector de telecomunicaciones, especialmente en torno a los niveles de competencia como condición necesaria para aproximar la conectividad a toda la población.
Con ello busca generar directrices y recomendaciones de política regulatoria que, por la vía de la competencia efectiva, favorezcan la conectividad que habilita la participación ciudadana plena y la libertad de expresión y, con todo, el fortalecimiento de la democracia en la región.
Con este propósito se reunió la participación y opinión de expertos internacionales en distintos campos: academia, consultoría, gobierno, organismos internacionales e industria de las Telecomunicaciones y de Tecnologías de la Información y Comunicación (TIC).
Uno de los elementos comunes en una vasta proporción de la región es el elevado nivel de concentración y falta de competencia en el sector de telecomunicaciones y sus segmentos, que resulta en notables brechas de conectividad en detrimento del desarrollo social y económico de la región.
Corresponde a los órganos reguladores y las autoridades de cada país diseñar y ejecutar medidas para compensar o subsanar las fallas de mercado que resultan en la referida concentración, fenómeno contrario a la competencia. En este sentido, el documento recoge y comparte experiencias internacionales acerca de política regulatoria que han probado ser exitosas para la conectividad universal.
Las recomendaciones vertidas se concentran en dos grandes ámbitos: la promoción a la inversión y la eliminación de barreras a nuevos y actuales competidores que generen condiciones similares entre operadores en la provisión de servicios en los mercados en las Américas.
Las autoridades correspondientes como jefes de Estado, legisladores, autoridades regulatorias en materia de comunicaciones y derechos humanos deben dirigir sus esfuerzos para promover estas directrices.
Recomendaciones esenciales para la competencia
La liberalización de los mercados de telecomunicaciones a partir de la década del ochenta y del noventa, ha sido el punto de partida de las políticas regulatorias que tienen el objetivo de introducir competencia, detonar incentivos a la entrada y desarrollo de competidores, eliminar barreras a la inversión, reducir asimetrías en las condiciones de oferta entre competidores (e.g. en el acceso y despliegue de infraestructura), así como en prevenir e impedir la comisión de conductas de exclusión y desplazamiento de competidores por parte del operador incumbente, dominante o preponderante.[1]
Recomendaciones para la promoción de la inversión
Uno de los principales propósitos de la apertura de los mercados consiste en el ejercicio de recursos de inversión para el desarrollo de redes más eficientes, el aprovechamiento óptimo de los avances tecnológicos para la provisión de servicios, así como para abandonar escenarios de rezago de las industrias e incentivar la innovación.
Para su materialización se requiere que un mercado ofrezca las garantías y condiciones necesarias, a la vez que alinee los incentivos para canalizar los recursos domésticos y del exterior, para la capitalización en términos de inversiones nacionales y extranjeras. Entre los principales mecanismos identificados se encuentran los siguientes:
~ Introducir tarifas de interconexión asimétricas temporales al operador principal, dominante o preponderante, permitiendo su libre determinación al resto de los operadores como medio para nivelar condiciones competitivas, incentivar la entrada de nuevos operadores, detonar la inversión entre los competidores y generar reducción en precios al consumidor final. Incluso, teniendo presente la posibilidad de prohibir a este operador el cobro por la terminación de llamadas en su red a sus competidores.
~ Generar acuerdos temporales entre operadores móviles para continuar con la prestación de servicios en zonas sin cobertura con el objetivo de solventar asimetrías entre operadores, promover la competencia tecnológica y garantizar mejores condiciones de servicio a usuarios finales.
~ Eliminar barreras legales y limitantes a la propiedad a la inversión extranjera directa con el objetivo de generar capitalización, pluralidad e innovación tecnológica en la oferta de servicios.
~ Generar consistencia y certeza regulatoria que permitan a los distintos agentes económicos participantes en la provisión de servicios de telecomunicaciones anticipar o estimar el momento en que se adoptarán algunas medidas, el alcance de estas y la verificación puntual de su cumplimiento.
Recomendaciones para la eliminación de barreras a la entrada y el estímulo al desarrollo de competidores
Adicionalmente, se requiere contar con un marco normativo que incentive y permita la introducción y operación de jugadores distintos a los incumbentes quienes ya poseen una ventaja inicial (“first mover advantage”). En el sector de telecomunicaciones es importante reducir las barreras a la entrada y desarrollo de la competencia con el fin de garantizar la posibilidad tangible de alcanzar un escenario de competencia efectiva en condiciones similares de provisión de servicios entre los operadores oferentes. Entre otras, han resultado medidas favorables para este propósito:
~ Promover el uso compartido de elementos pasivos en redes de telecomunicaciones existentes a través de la negociación de tarifas de acceso, o bien, por precios definidos por el órgano regulador como medio para optimizar recursos de infraestructura, generar condiciones de equidad entre competidores y reducir costos para la industria.
~ Establecer la obligación y verificar el cumplimiento efectivo de proveer acceso a la infraestructura de última milla del operador dominante en infraestructura de redes a sus competidores, con el objetivo de permitir la disponibilidad de insumos esenciales y reducir barreras a la entrada.
~ Ordenar la separación funcional o estructural del segmento de acceso del resto de negocios del operador dominante en infraestructura fija, a partir de una cuidadosa evaluación costo/beneficio como medio para permitir la replicabilidad de ofertas y/o remedio de conductas discriminatorias o anticompetitivas.
~ Evaluar de los beneficios derivados de la integración en la creación y provisión de contenidos audiovisuales sobre el bienestar de los consumidores. Tomar en cuenta los efectos que, derivados de la convergencia tecnológica y empaquetamientos, puede tener en mercados adyacentes sobre la dinámica competitiva que implica la entrada de nuevos jugadores y plataformas en el segmento de distribución de contenidos audiovisuales.
Recomendaciones para el pleno ejercicio de la libertad de expresión
Respecto a libertad de expresión, es necesario adoptar un principio de precaución y prudencia al imponer cualquier regulación o decisión que pueda limitar la libertad de expresión y acceso a la información por parte de los individuos, ya que de lo contrario los individuos no podrán tomar decisiones sustentadas que coadyuven a la consolidación de una sociedad democrática y plural.
Finalmente, es indispensable dotar de recursos financieros, humanos y legales a las agencias públicas encargadas de combatir los delitos que atenten contra la libertad de expresión, puesto que el temor y la impunidad pueden inhibir significativamente la generación de opiniones imparciales y la manifestación de ideas genuinas, socavando así la construcción de la democracia.
Un caso de estudio que se perfila como ejemplo en la región de Latinoamérica es el de México, al haber implementado en 2013 una reforma integral para resolver los retos en términos de competencia y así detonar la conectividad en el país. Aunque las medidas contenidas en este cuerpo normativo aún han sido ineficaces para alcanzar sus objetivos, incorporan la mayoría de las recomendaciones enunciadas anteriormente.
No obstante, algunas no se han instrumentado a cabalidad, como es el caso de la desagregación de la red local y la separación funcional e incluso estructural del operador preponderante, a pesar de constituir mecanismos aceleradores de la competencia y de la nivelación competitiva entre jugadores del mercado.
La instrumentación efectiva de los mecanismos propuestos dependerá de los esfuerzos de ejecución, cumplimiento, supervisión y evaluación de sus efectos esperados en cada mercado.
Sin embargo, las referencias provistas constituyen un punto de partida para la realización de un entorno de conectividad universal de las telecomunicaciones entre los países de la región de las Américas, especialmente en la subregión latinoamericana y México, en el marco del libre ejercicio de la libertad de expresión y la democracia.
Notas:
[1] En México, en 2013 se introdujo un nuevo concepto en el lenguaje regulatorio, que resulta alternativo al concepto de operador o agente dominante, se trata del agente preponderante, que es aquel que concentra más del 50% de participación de los mercados que conforman el sector telecomunicaciones, lo que se puede estimar de diversas formas: en términos de usuarios, de tráfico cursado, etcérta.
