Reiteradamente en los últimos años se ha insistido en incrementar la inversión pública como una manera sustantiva de mejorar la calidad del gasto, alentar la producción y el empleo nacional. Tal recomendación, sin actitud cínica, resulta relativamente aspiracional, restringida en su realización financiera y compleja en su concreción presupuestal.
Tres hechos abonan esta afirmación. El primero, y más importante, se refiere al insuficiente espacio presupuestal que existe en las finanzas públicas federales para aumentar la inversión. En segundo lugar, la definición y conceptualización de qué tipo de inversión pública debe privilegiarse poco ha importado. Por último, la priorización sectorial y las actividades productivas que deben ser apoyadas, ha sido desordenada.
El Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) puede clasificarse en Programable y No Programable. El primero está referido a los gastos que el gobierno federal puede disponer mayormente en su asignación. Aun así, hay que considerar que existen gastos de operación, casi irreductibles, que el Estado debe asumir para su operación y provisión de bienes y servicios públicos, por lo que aún el gasto programable tiene restricciones.
El segundo, es decir, No Programable, se integra por obligaciones presupuestales ineludibles que el gobierno federal debe asumir. Se “compone por el costo financiero de la deuda pública, las participaciones a entidades federativas y municipios que prevé la Ley de Coordinación Fiscal, y el pago de adeudos de ejercicios fiscales anteriores (Adefas; Adeudos de Ejercicios Fiscales Anteriores)”. En la propuesta del PEF para 2018 se consideró un gasto neto total de 5 billones 236.4 mil millones de pesos, en tanto el Gasto No Programable se consideró ascendiera a 1 billón 504.7 mil millones de pesos.[1] El restante fue considerado como programable. Desde el punto dinámico, el Gasto No Programable ha crecido sistemáticamente.
Así, para 2017 fue un porcentaje de 27.4% del gasto total, incrementándose 15.7% en relación al año anterior.[2] [3] Para 2018 su peso relativo pasó a 28.7%, incrementándose 7.3%, en tanto el gasto total sólo aumentó 2.2%. Más preocupante aún es que el costo financiero anual federal se estimó en 2017 en 600 mil millones y para 2018 se proyectó en 663 mil millones, siendo el equivalente de 2.7 y 2.9% del PIB, respectivamente. El aumento anual fue 10.6%, casi cinco veces más que el crecimiento del PEF.
La inversión pública programada para 2017 fue apenas 2.6% del PIB, en tanto en 2010 alcanzó 4.2%,[4] significando en sólo siete años una caída de la inversión de 38.1%. En los últimos diez años, el crecimiento promedio anual del gasto del gobierno creció 2.3% y la inversión pública decreció anualmente -3.0%.[5] En tanto el Gasto No Programable crezca más que el gasto total, las posibilidades para aumentar la inversión pública e impactar al conjunto de la economía se reducirán. Hecho que se agravará por el mayor pago de intereses de la deuda pública, como consecuencia del aumento de las tasas.
La inversión es un concepto económico, relacionado con un flujo o erogaciones que permiten incrementar el stock de capital para crear “riqueza”. En México se ha utilizado “macroeconómicamente” como un término genérico, en el que caben hasta el cambio de propiedad de activos entre nacionales y extranjeros, como la venta de bancos o cervecerías. Así, este artilugio contable no impacta realmente el stock de capital del país.
Vista la inversión como un flujo hacia un stock, la inversión pública puede ser clasificada de mantenimiento, reposición y ampliación de la capacidad para la generación de bienes y servicios. La de mantenimiento permite conservar el stock o capacidad con la que ya se cuenta. Pensemos en carreteras, escuelas, hospitales, refinerías, entre otras posibilidades. La de reposición está referida a atender emergencias, modernizaciones de la infraestructura, o sustitución de la anteriormente existente. La de ampliación está destinada a incrementar el stock, especialmente físico, como clínicas, aulas para universidades, o nuevas carreteras; ello como simples ejemplos.
En el caso de México, a la inversión de mantenimiento poca atención se le brinda, por lo que la inversión de reposición y la de ampliación son las que consumen más recursos. En ese sentido, lo grave es que no se da mantenimiento a la capacidad existente, generando anualmente inversiones y capital que en el tiempo deberá ser repuesto. Es obvio que con tal conducta siempre habrá obras y servicios que inaugurar y festinar.
La conducta hacendaria del desinterés para la inversión pública no sólo ha sido en materia de creación de infraestructura, equipamiento de hospitales, mejoramiento de escuelas, sino también en el apoyo a la generación de empleo, producción e inversión privada. Ello se refleja en los bajos montos del enorme presupuesto público federal que se destinan a los sectores económicos.
Como simple ejemplo, considérese que el presupuesto de la SAGARPA ha sido sistemáticamente reducido desde 2014. Por lo que su presupuesto en relación al total del Presupuesto de Egresos de la Federación en 2017, significó únicamente 1.4 %, después de haber sido 2.7% en 2005. A mayor abundamiento, del presupuesto 2017 para la SAGARPA, del orden de 70 mil 597 millones de pesos, se contempló destinar a la inversión únicamente 167.9 millones, lo cual representó el 0.02 % del total.[6]
Ningún presupuesto se recupera con más deuda pública y pagando más intereses. A su vez, sin inversión, ninguna economía crece. La producción y la inversión privadas deben ser alentadas por la inversión pública si se desea mejorar el empleo, la calidad y los ingresos de los trabajadores. Ya veremos en 2019 las restricciones y retos para México.
Referencias:
[1] Exposición de Motivos, Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación, 2018, SHCP.
[2] Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión. Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2017. Disponible en: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/abro/pef_2017/PEF_2017_abro.pdf
[3] Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión. Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2017. Disponible: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/abro/pef_2017/PEF_2017_abro.pdf
[4] Con información de la SHCP, relativa al presupuesto de egresos de la Federación 2010 y el INEGI, Producto Interno Bruto, base 2013 para el año 2010.
[5] 2018, El Observatorio Económico México Cómo Vamos, Panorama Económico de México.
[6] SHCP. Presupuesto de egresos de la Federación 2017, Análisis Administrativo Económico Ramo 08. Disponible en: http://www.pef.hacienda.gob.mx/work/models/PEF2017/docs/08/r08_aae.pdf
Estimado Dr. Antonio Reyes….son precisamente estás herramientas de la ciencia económica las que deben sustentar la toma de desiciones macroeconómicas y de políticas públicas.
En hora buena por abordar, analizar y difundir tus excelentes apreciaciones con respecto al entorno del crecimiento económico, la inversión pública, el Producto Bruto Interno, el Gasto Público y el bienestar impulsado por la producción de bienes y servicios pública y privada…..Un abrazo
Este artículo es un verdadero manual de lo que debe hacerse en materia de inversión y gasto público, lo malo es que en nuestro desventurado País, primero están los negocios al amparo del presupuesto “Hay que hacer obra, que algo sobra” y luego están las previsiones económicas… Felicidades.
These are excellent points! Mexico’s leaders should not confuse public goals and needs, which require public financing in some form, with the aims of private investment.
Mexico’s financial markets require a deeper commitment to strengthening the financial capacity of its institutions across the market. This will only happen when there is a comprehensive review of where we are today and a shared vision of a future that is truly reflective of the needs of the country and all its people.
Muy complicado
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