En los últimos meses, ha sido manifiesta la preocupación del gobierno federal por asumir el control del gasto público que es transferido hacia las entidades federativas y municipios.
Tal pretendido control se ha orientado hacia el registro homogéneo del gasto, hasta el detalle de su ejercicio y asignación a nivel de plazas y adquisiciones. Tal propósito se ha hecho más evidente con el anuncio de la Reforma Hacendaria (RH), al buscarse una mayor eficiencia del gasto con medidas concretas, especialmente en los servicios de educación y de salud.
Esta intención del gobierno federal ha llamado fuertemente la atención pública en los últimos días, relevantemente de analistas y de quienes han ocupado cargos públicos importantes. Entre los primeros destaca Macario Schettino, quien ha señalado que “En el fondo, estamos reconociendo un gran fracaso del federalismo, lo que debería dar paso a que de una vez modificáramos la Constitución para reconocer nuestro carácter central […]” (Economía Informal, Federalismo Fiscal, El Universal, martes 24 de septiembre de 2013). Jorge Chabat, en su artículo Federalismo en Crisis ha señalado que “[…] los hechos nos plantean una vez más la urgencia de discutir el modelo federalista adoptado en el siglo XIX.” A lo que agregó, que hay quienes piensan que un mayor número de mecanismos de control del Ejecutivo federal y una mayor participación de la ciudadanía sobre ese control lograría una menor ineficiencia y corrupción (El Universal, martes 24 de septiembre de 2013).
Las posiciones relativamente radicales presentadas contrastan con lo señalado por Ramón de la Fuente, ex-Secretario de Salud, en el sentido de que hay que descentralizar “pero esto no significa que hay que dejarlos con las manos libres” a los estados, sino ocurre, dijo, lo que sucedió en Tabasco, Coahuila o Aguascalientes (La nación, El Universal, martes 24 de septiembre de 2013) con la dilapidación de los recursos y la corrupción.
En efecto, el debate entre el federalismo y la centralización del país ha sido una constante desde la independencia hasta nuestros días. Este debate llevó a una sangrienta lucha armada intestina en el siglo XIX, entre conservadores y liberales. El enfrentamiento llevó a identificar históricamente a los centralistas con los realistas, es decir con aquellos que propugnaban por la instauración de un imperio en lugar de la continuidad de la república.
De esta lucha emergió triunfante el principio federalista encarnado emblemáticamente con Benito Juárez y consumado con la reinstauración de la república. Aún con la restauración la república federal conservó visos de centralismo, como se expresó con la desaparición temporal de la Cámara de Senadores, como representación legislativa de cada estado en el pacto federal. La reinstauración de la Cámara de Senadores por Juárez mantuvo claros matices centralistas, al dejar acotados sus poderes legislativos, esencialmente en materia presupuestal, por lo que hasta la fecha esta Cámara no desempeña una rol activo en la definición del Presupuesto Federal.
Al inicio del siglo XX fue manifiesto que Porfirio Díaz había desatado un proceso de facto hacia la centralización, que terminó por enfrentar a los poderes locales con el poder federal, generando tensiones entre los gobernadores y el Presidente. Proceso al que Friedrich Katz le concede un peso importante en la explicación del inicio de la revolución mexicana (De Díaz a Madero: Orígenes y Estallido de la Revolución Mexicana).
En este péndulo histórico, la estabilización de la “revolución” prácticamente se inicia en 1929 con el acuerdo entre las fuerzas políticas locales y el poder central federal, encarnado por el Presidente Plutarco Elías Calles. De entonces hasta el inicio de los 1970’s, no dejaron de existir acciones políticas centralistas de los presidentes en turno sobre el poder político de los gobernadores, al tiempo que se mantenía un coherente respeto a los poderes fiscales de cada estado.
Es partir del Presidente Echeverría que la centralización política y fiscal del gobierno federal se inicia de manera ostensible, hasta prácticamente culminar en un desorden y feudalización encarnados con los gobiernos panistas de la alternancia política. Con Echeverría el gobierno federal comienza a proporcionar extensivamente los servicios de educación y salud en los estados, que en mucho eran de responsabilidad estatal. A la par, en las tareas y atribuciones recaudatorias el gobierno federal comienza a asumir una parte activa.
Este cambio hacia el centralismo culmina con el Presidente López Portillo con la instauración del IVA. Impuesto que desde antes de su instauración fue evaluado como inflacionario, para las condiciones imperantes entonces de México, por el renombrado economista inglés John Eatwell, hoy con el grado de Lord. Este análisis fue publicado, en su momento, en la Revista del CIDE, Economía Mexicana, primera época, en su primer número. Aún cuando los estados asumieron la administración de este impuesto, siendo cancelada en el gobierno de Carlos Salinas de Gortari.
Salinas de Gortari inicia, a su vez, la transferencia de recursos para la educación a los estados, con el galimatías administrativo y artilugio político de ni “desconcentración, ni descentralización, sino federalización”. Este galimatías se potencia con la llegada de Ernesto Zedillo a la Presidencia de la República en materia de los servicios de salud y el llamado “ramo 33”, con el que se cedieron recursos federales a los estados y municipios por primera vez ley y ya no por Convenio, como hasta entonces había sucedido.
Finalmente, este proceso culmina con los gobiernos panistas con volúmenes presupuestales y de transferencias hacia los estados que se potencian con el auge de los ingresos del petróleo y la caída en las tasas internacionales de interés. Se estima estas dos variable proporcionaron ingresos extraordinarios del orden de más de $600 mil millones de dólares. Cifra a la que históricamente México y el gobierno federal nunca volverán a acceder.
El auge de recursos federales a los estados y municipios se efectuó al amparo y presión política de la CONAGO, (Conferencia Nacional de Gobernadores), llegando al extremo de permitir que gobernadores y presidentes municipales negociaran en la Cámara de Diputados sus asignaciones presupuestales federales. Sin embargo, el auge de los recursos federales hacia estados y municipios se realizó en una circunstancia de gracia por la inadecuada fiscalización federal de los recursos, tal como recientemente los enfatizó públicamente el Dr. De la Fuente, ex-Secretario de Salud, en el periodo Zedillista.
El incremento federal presupuestal panista, que pasó entre 2006 a 2012 de $1.2 billones de pesos a $3.7 billones a la par que llevó a la pulverización del gasto federal a estados y municipios, terminó significando casi la anulación de las inversiones públicas de los presupuesto locales, amén de las ineficiencias de la burocracia federal. Disparado el gasto corriente y las ineficiencias locales, se ha llegado al extremo de no saber el total efectivo de recursos federales que los municipios reciben. Así, el presupuesto federal ha sido como un queso con muchos agujeros, comensales invisibles y baja calidad.
La preocupación del gobierno federal sobre la aplicación de los recursos transferidos a los estados y municipios ha llevado a que por ley estos órdenes de gobierno sub-nacionales deberán “transparentar y armonizar la información relativa a la aplicación de recursos públicos” de acuerdo a lo establecido por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) amén de las ineficiencias de la burocracia federal. Tal como la propuso, en septiembre de 2012, el gobierno panista de Calderón a la actual legislatura. En las adicciones a la ley respectiva quedó claro que los gobiernos estatales deberán transparentar el número de plazas de educación y salud, y su asignación con nombre y apellido.
Ahora con la RH, la SHCP pretende ir más allá, al buscar el control de la asignación y ejercicio de los recursos federales en materia de educación y salud, llevando el caso hasta el ejercicio presupuestal, especialmente de las plazas de personal. El control sobre el Seguro Popular, fuente aparentemente inagotable de los recursos a las entidades federativas, será centralizado, a la par que se ha iniciado ya la compra de medicinas conjuntamente entre el gobierno federal y algunos estados.
En este paso de la “federalización” hacia la centralización, el poder político local, de estados y municipios, se verá agudamente menguado. Por lo que el carácter político de la unión será trastocado, más allá de la Constitución y sus leyes reglamentarias, de las se carece en muchos casos. Sorprende que gobernadores y presidentes municipales parezcan no darle importancia a esta nueva centralización del país. Es probable que ello se deba a la frágil situación financiera que los estados y municipios enfrentan. Puede, así, que se estime que el nuevo centralismo se juzgue un salvavidas financiero nacional.
Sin duda, la centralización presupuestal y política del país tendrá profundos efectos, como ya se evidencia en los estados en manos de la oposición al partido gobernante nacional. Pero también es cierto que la centralización en marcha permitirá llevar a delante políticas específicas sectoriales del actual gobierno federal. Esa ha sido tradicionalmente la estrategia del Partido Demócrata en Estados Unidos (USA) para llevar a cabo programas federales de manera más efectiva, en tanto el Partido Republicano siempre ha fomentado la descentralización presupuestal para fortalecer a estados.
Esperemos que en la lucha por los recursos públicos entre los la federación, los estados y municipios se tenga como resultado una mayor transparencia, eficiencia y efectividad presupuestal, pero también un fortalecimiento del pacto federal, por la vía de la responsabilidad y rendición de cuentas. Vienen tiempo de vacas magras y de retos para el crecimiento económico. Dijo en el siglo un Presidente que México era más bien un país sub-administrado. Dos años después anunció la necesidad de estar preparados para la abundancia y el país sufrió la peor crisis de la segunda mitad del siglo XX.
Es posible que el país siga mal administrado y requiera su reconstrucción, en medio de una abierta disputa por la nación. El tiempo dirá si ello es posible desde la centralización o el fortalecimiento de la federación.
