El 21 de octubre de 2019, el presidente de la Suprema Corte presentó en el Senado de la República una iniciativa ante representantes de los tres poderes en un evento denominado “Una reforma con y para Poder Judicial de la Federación”. Ésta fue posteriormente retomada por el presidente de la República y presentada como iniciativa de reforma constitucional y legislativa el 20 de febrero de 2020.
Se trata de una reforma que dimanó por completo de la presidencia de la Suprema Corte. Esta última no tomó en cuenta a otros ministros ni a jueces ni magistrados. Muchos juristas se han expresado sobre los méritos y vicios de los cambios propuestos. Miguel Carbonell tiene una posición halagüeña, César Astudillo, por su parte, tiene una más neutral; la visión más crítica proviene de Laurence Pantin, y es la que, en lo personal, suscribo. Sin embargo, para tener un debate de profundidad sobre la reforma, vale la pena observar el contexto que le subyace.
El Poder Judicial de la Federación tiene dos grandes actividades jurisdiccionales: una que nace de conflictos surgidos sobre la aplicación de la legislación federal y otra que nace del juicio de amparo. Para tal propósito, existe una red nacional de Juzgados de Distrito esparcidos por regiones denominadas circuitos judiciales. Éstos, a su vez, ven revisadas sus resoluciones por Tribunales Unitarios, Tribunales Colegiados y, excepcionalmente, por las Salas de la Suprema Corte. El grueso de los casos del Alto Tribunal se centra precisamente en la revisión de amparos trascendentes y se resuelven miles al año, adicionalmente de acciones de inconstitucionalidad y controversias constitucionales.
La actividad de los jueces se entiende tradicionalmente como la resolución imparcial de conflictos entre dos o más pugnantes; de este postulado parte la idea de la independencia judicial: los resolutores de conflictos no deben verse afectados por los intereses de las partes en pugna o de otros actores, sean políticos o no. O puesto de una forma simple, “Al juez, lo del juez”.
Dentro de la independencia judicial, existen tres aspectos: a) uno personal, éste implica que cualquier juez o magistrado debe realizar su labor sin injerencia de los otros dos poderes o de alguna otra fuerza; b) el segundo aspecto es uno colectivo e implica la protección del Poder Judicial de la Federación en su conjunto frente a los demás poderes del Estado; y, finalmente, se encuentra c) uno interno y éste permite que el juez ejerza sus funciones sin la injerencia de jueces superiores.
Aunque en el derecho mexicano, fuertemente influido por el formalismo jurídico, se entiende que la actividad jurisdiccional consiste en resolver conflictos y aplicar de forma estricta la ley, en la práctica se hacen políticas públicas con ciertas interpretaciones de ley y de la Constitución al colmar lagunas, invalidar leyes y suspender actos de autoridad.
Además, al resolver acciones de inconstitucionalidad y controversias constitucionales, la Suprema Corte funge como árbitro político en conflictos entre poderes y de federalismo; lo mismo hace el Tribunal Electoral con los diversos actores electorales. Es decir, aunque se quiera negar por académicos y teóricos, los jueces tienen capacidad de hacer política pública y esto constituye un coto de poder provoca la codicia de su captura institucional. Éste es el motivante del presidente para arropar una reforma judicial: sitiar la República (judicial).
En los tiempos del presidencialismo fuerte, previo a la reforma constitucional de 1994, el Poder Judicial se encontraba capturado por el Ejecutivo y, al tener mayorías legislativas, éste designaba a personas leales al régimen, quienes sentenciaban de acuerdo con sus intereses. Su carácter era meramente técnico y los conflictos político-constitucionales se resolvían con el Ejecutivo.
Por otra parte, la administración del Poder Judicial se llevaba a cabo por los ministros de la Corte y estos subordinaban a su voluntad a los jueces y magistrados por medio de estímulos y de transferencias como tácticas de castigo. Existía mucha discrecionalidad y no había rendición de cuentas; el Poder Judicial de la Federación estaba desprovisto de independencia interna.
Al final de 1994, el expresidente Zedillo buscó hacer frente a los grandes vicios del Poder Judicial. Se instituyó una carrera judicial, se eliminó la Sala Administrativa de la Suprema Corte, se redujeron los ministros de 26 a 11 y las salas de 4 a 2 y se acortó la duración del cargo a 15 años, siendo que antes era vitalicio.
También se dio un marco jurídico para las controversias constitucionales, las cuales rara vez eran usadas; esto le dio gran relevancia a la Suprema Corte porque comenzó a resolver los principales conflictos de división de poderes y federalismo, cuando antes se recurría al arbitraje político del presidente. Se creó también la acción de inconstitucionalidad, ésta dio salida a conflictos parlamentarios y protegía a las minorías de este ámbito, además de que permitía mayor regularidad y calidad en las leyes, tanto federales como locales.
Lo anterior logró, en su conjunto, corregir muchos de los problemas institucionales del Poder Judicial de la Federación, dejando de ser éste un poder subordinado, para convertirse en una institución trans-sexenal. Sin embargo, esta consolidación hizo también que se consolidaran grupos de interés propios de dicha institución y se dieran coaliciones gobernantes (como en toda organización).
Al mismo tiempo, la reforma resolvió un problema político del presidente de la República: rehacer la conformación de la Suprema Corte a una composición que le resultara afín; por esa razón, se dijo que la reforma constitucional era un “golpe de Estado”. El presidente de la República logró una captura institucional, aunque también delegó su facultad de arbitraje político a la Corte, que la ejerció por medio de acciones y controversias. Esto vino a generar estabilidad política a largo plazo y fue crucial para permitir la transición democrática.
Ahora bien, aunque el poder e influencia de los ministros de la Suprema Corte se vio acotado con la reforma de 1994, su presidente siguió siendo el canal de sus intereses colectivos, toda vez que también preside el Consejo de la Judicatura, es decir, el órgano de administración y vigilancia del Poder Judicial. Esto también implica un conflicto de interés en el corazón de la función jurisdiccional del Estado mexicano, pues el vigilante es a su vez el vigilado.
Como conjunto, los jueces y magistrados comenzaron a adquirir fuerza e hicieron valer sus intereses; adicionalmente, el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación ha cobrado importancia al interior y exterior del Poder Judicial. Esto nos lleva a ver que dicha institución no es homogénea y, por ello, existen distintas dinámicas de poder que acontecen en su interior.
Todo lo antes mencionado da suficiente material para muchos libros de sociología jurídica, sin embargo, por efectos de brevedad, mencionaremos las siguientes:
a) En la Suprema Corte se tienen ministros emanados de la carrera judicial vis a vis, ministros de otros orígenes;
b) También están los jueces y magistrados con la presidencia de la Corte y la Judicatura;
c) Tenemos por otro lado a la Suprema Corte vis a vis el Tribunal Electoral y, por último,
d) El Poder Judicial con respecto a otros poderes.
La reforma del presidente de la República busca resolver diversos problemas técnicos como la carga de trabajo de la Suprema Corte, la necesidad de mejorar los precedentes judiciales, mejorías en la carrera judicial y la Defensoría de Oficio. Sin embargo, también se consolida el poder del presidente de la Suprema Corte con respecto a jueces y magistrados federales. A la luz de lo que expongo, y en un contexto donde el titular del Ejecutivo arropa las iniciativas de su símil en el Judicial, sin que medie discusión interna, esto resulta preocupante.
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