Hay un enigma que me gusta contarle a mis alumnos de derecho parlamentario cuando llegamos a la clase sobre el procedimiento de reforma constitucional: con 102 años, la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos es una de las más antiguas del mundo y al mismo tiempo es una de las más reformadas del mundo, a pesar de tener un procedimiento complicado de reforma, con una dificultad de 7 de 10. ¿Cómo puede ser?
Tenemos que las reformas constitucionales han sido la prioridad para el partido gobernante y sus aliados y sin importar el sexenio las élites han usado el cambio constitucional como herramienta para consolidar sus intereses políticos y sus políticas públicas, para hacer difícil que la oposición las pudiera modificar. Es decir, la reforma constitucional es un arma política.
En el caso de México, las reformas constitucionales deben considerarse como armas políticas cuando una mayoría las usa para poner el orden constitucional en contra de otros haciendo mal uso de las reglas existentes. Tomando en cuenta el contexto histórico, existen dos estilos de llevar a cabo reformas constitucionales: a) directo, b) indirecto.
Hablamos de un enfoque directo cuando se hace uso de la fuerza bruta al tener una fuerza política, las mayorías suficientes para reformar la Constitución cuando se necesitara. Históricamente, esto se dio durante el régimen del PRI como partido único, pues dicha fuerza tenía las mayorías en ambas Cámaras y en las legislaturas estatales.
El enfoque indirecto se da cuando el PRI pierde mayoría en una de las Cámaras, pero deja de ser fuerza mayoritaria; en este sentido, durante la transición democrática empieza a haber una cohabitación entre PRI y PAN donde se proponen propone reformas necesarias y dentro de las mismas establece elementos perniciosos que son tolerados por las minorías con tal de que persista el consenso. Un ejemplo de lo anterior es la reforma constitucional en materia penal del 2011, la cual fue usada para aprobar la legalización del arraigo penal, que había sido considerado inconstitucional por la Suprema Corte.
Durante el sexenio de Enrique Peña Nieto, se dio una variante del enfoque indirecto, donde se incluía en la sección de transitorios una serie de normas generales para crear normativa de peso constitucional que no estuviera en el cuerpo de la Constitución. Por ejemplo, en 2014, con la reforma sobre el uso del petróleo, se usaron los transitorios constitucionales para establecer legislación secundaria (con jerarquía constitucional), que resultaba imposible de impugnar y que no se encontraba dentro del cuerpo de la norma; un régimen constitucional secreto, pero vigente.
Usar las reformas constitucionales como táctica política para favorecer a un interés político particular permite, por un lado, que se legalicen políticas públicas e instrumentos que han sido considerados contrarios a la Constitución al agregarlos a su cuerpo normativo (constitucionalización de lo inconstitucional); por el otro, se pueden remover políticas públicas no deseadas (desconstitucionalización de artículos existentes).
Por virtud de jerarquía suprema que tiene el texto de la Constitución, los jueces, magistrados y ministros siempre han dudado en conocer del control de reformas y cuando lo han hecho, ha sido por aspectos formales; esto protege los intereses de quienes propugnan la reforma (se evita el control constitucional).
Al mismo tiempo, los cambios a la Constitución también se pueden usar para instituir una posición de privilegio para la élite política (creación de ventajas y privilegios). Por otra parte, las características anteriores hacen casi imposible que minorías políticas puedan revertir los cambios hechos a corto o mediano plazo, pues se requiere de un gran esfuerzo político (endurecimiento de políticas públicas).
Como bien se sabe, después de las elecciones de 2018, Andrés Manuel López Obrador fue electo Presidente de los Estados Unidos Mexicanos. Tomando en cuenta: a) la votación obtenida en las elecciones, b) las coaliciones que ha realizado MORENA siendo el partido gobernante, c) el número de legisladores que posee en ambas Cámaras, d) el surgimiento del bloque de contención, que ha buscado a hacer frente a las reformas constitucionales, y e) el hecho de que este último ha influenciado la forma en cómo MORENA lleva a cabo el proceso legislativo ordinario, pues hace concesiones al mismo, no queriendo complicar lo constitucional en el largo plazo, y que podemos observar una serie de tendencias.
En primer lugar, en vez de rechazar tácticas constitucionales que fueron usadas contra el PRD y después contra MORENA cuando eran oposición, esta última fuerza política ha adoptado el uso de armas políticas, ya que trata de revertir las reformas hechas por el gobierno de Peña Nieto. Asimismo, se han usado las normas transitorias, tanto para crear legislación secundaria con peso constitucional como para condicionar la legislación futura a un estándar mínimo, como armas políticas. Es decir, las innovaciones realizadas en el gobierno de Peña han sido retomadas en el actual.
Basta ver como usó la oposición a los transitorios constitucionales para limitar la cantidad y el alcance de la legislación necesaria para hacer efectiva la reforma constitucional en materia de Guardia Nacional; es decir, en el bloque de contención, los que antes eran partidos hegemónicos usaron una táctica constitucional que les era conocida para resistirse a las políticas del gobierno actual.
En resumen, el gobierno seguirá usando las reformas constitucionales como arma política, pero el bloque de contención usará su minoría de 1/3 para bloquear en la medida de lo posible las reformas constitucionales y ceder para negociar legislación secundaria como instrumento de negociación, a la vez que cuando cede en las reformas, usa transitorios constitucionales para limitar los efectos de las reformas. Unos arriba y otros abajo, pero los métodos son los mismos.
* Esta columna es un condensado del paper “The Secret Constitution: Constitutional Transitory Norms as Political Weapons in Mexico” presentado en la Reunión Anual de la Law and Society Association el día 31 de mayo de 2019 en la ciudad de Washington, D.C.
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