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En la entrega anterior analizamos brevemente cómo gobernar por decreto implica la realización de medidas por parte del Ejecutivo y Legislativo para efectuar una serie de cambios; todo esto se hace de una forma vaga, aprovechando lagunas, prohibiciones y con mal uso de facultades constitucionales y de otro tipo.

Lon Fuller, en su libro The Morality of Law, plantea que existe una moralidad intrínseca dentro de lo que consideramos que es la legalidad. Además de esto, establece sus ya clásicas ocho rutas para el fracaso de cualquier sistema jurídico. Éstas son explicadas por una serie de casos hipotéticos donde gobierna un rey, llamado Rex; en ellos, se explica por qué deben existir certidumbre y regularidad en la emisión de leyes. No obstante, estos ejemplos parecen servir como manual de campo para los Poderes Ejecutivo y Legislativo.

1) La falta de reglas, lo que conduce a educación irregular o ad hoc. Como ya se dijo, aunque se siguen creando leyes, existe una abundancia de decretos presidenciales, los cuales han realizado las acciones más drásticas en tiempos recientes, adicionalmente de los decretos legislativos y los nombramientos que se aprovechan de lagunas para operar sin que se puedan combatir.

2) Fracaso en publicar y hacer conocidas las normas jurídicas. En este sexenio se reformó la Ley del Diario Oficial de la Federación y Gacetas Gubernamentales para suprimir la versión impresa, con el fin de consultar este documento público exclusivamente en línea. Esto se hizo bajo la premisa del ahorro en el gasto público, pero se ha dado el caso de que, al no tener un rastro impreso, el Diario Oficial de la Federación ha tenido correcciones constantes y cambios imprevistos, algunos con la intención de no ser detectados.

3) Legislación obscura y ambigua que es imposible de entender. Existen serias deficiencias técnicas en la redacción de leyes, como la Ley Federal de Remuneraciones de Servidores Públicos, la cual fue aprobada por la Cámara de Diputados con base en una minuta que había sido archivada y tenía siete años de antigüedad y la Ley Federal de Austeridad Republicana; hubo en este caso procedimientos legislativos viciados, y los transitorios de la (nueva) reforma constitucional en materia educativa son vagos y contradictorios.

4) Legislación retroactiva. Existen casos en los que se busca que leyes nuevas puedan aplicarse a actos pasados; el ejemplo más claro es la reforma hecha a la Constitución de Baja California para reformar el término de la gubernatura de dos años a cinco, habiéndose celebrado ya las elecciones. Este caso tuvo gran celeridad y se le conoció como la Ley Bonilla o Bonillazo, el cual fue declarado inconstitucional por la Suprema Corte en mayo de 2020.

Jaime Bonilla (fotografía: El Sol de Tijuana).

5) Contradicciones en el Derecho. La reforma constitucional en materia de Guardia Nacional permite en su transitorio quinto que el presidente pueda desplegar de forma justificada, excepcional, temporal y restringida a lo estrictamente necesario. El acuerdo de 11 de mayo de 2020 despliega a las Fuerzas Armadas por cuatro años y, aunque se dice seguirlos, en los hechos contraviene los principios del transitorio constitucional del que dice basarse.

6) Exigencias que están más allá de la capacidad de los gobernados. La existencia de legislación irregular y decretos arbitrarios abre la necesidad de que los ciudadanos, al no tener certeza ni seguridad jurídica, tengan que recurrir a remedios judiciales para hacer valer su derecho. Si bien en lo abstracto esto no resulta ser problemático, en un país con una marcada desigualdad racial y económica, la capacidad de defenderse jurídicamente es un lujo. Ante una autoridad abusiva y arrogante, esperar a que los ciudadanos corrijan dichas irregularidades es exigir demasiado.

7) Legislación inestable (que es revisada a diario). Si bien no aplica de forma exacta, se han dado casos de cambios constantes, correcciones y adendas a los decretos presidenciales que se han publicado en el Diario Oficial de la Federación. El no saber de qué tratan los actos de autoridad hacen difícil cumplirlos y, sobre todo, ejercer una defensa jurídica adecuada; no me puedo defender si no sé de dónde viene el golpe.

DECRETOS LEGISLATIVOS — Imagen: El País.

8) Divergencia entre la adjudicación y la administración y la legislación: Si bien la división de poderes establece que existen órganos de gobierno con funciones definidas y que unos controlan la labor de otros, ésta es fluida y no hay funciones que arquetípicamente sean de los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial. Dicho esto, hemos demostrado la existencia de decretos presidenciales que son norma, pero también decretos legislativos que legislan para de ahí pasarle la función al Ejecutivo, como fue el caso de la Lotería Nacional.

En su conjunto, todos estos actos fortalecen la fuerza política que detentan los Poderes Ejecutivo y Legislativo, pero se hace en detrimento del sistema jurídico en su totalidad. Es decir, dejan de existir leyes claras, regulares y entendibles para los ciudadanos, se sustituyen con actos vagos, arbitrarios y opacos, perjudicando a la sociedad en su conjunto. Si las aguas están enlodadas, nadie puede beber de ellas.

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Fuera de aquella infame frase celebratoria, propia de proferirse en un tugurio, aunque congruente con aquel candor soez que le caracteriza, Paco Ignacio Taibo II dijo otra frase de gran relevancia antes de la jornada electoral de 2018: “No habrá otra opción que gobernar por decreto para transformar México”. Es decir, al obtener el triunfo, Andrés Manuel López Obrador tendría que emitir decretos presidenciales de forma drástica y en gran cantidad.

A pesar de haber obtenido una vasta mayoría legislativa en ambas Cámaras del Congreso de la Unión, estas palabras han resultado ser proféticas: el presidente ha sacado al Ejército a la calle con el decreto de 11 de mayo, de una forma muy parecida a como se buscaba hacer con la Ley de Seguridad Interior—declarada inconstitucional—; con el decreto de 23 de abril, se hizo un recorte presupuestal del 75% a los capítulos relativos al gasto corriente de la Administración Pública Federal, redirigiendo ese subejercicio de forma discrecional a sus proyectos prioritarios, junto con muchos otros que han generado gran polémica, como aquel que extinguió fideicomisos federales sin estructura orgánica.

Existen varios factores que inciden en esto. En primer lugar, las coaliciones legislativas del gobierno, aunque alcanzan los números para imponerse por fuerza bruta por mayoría simple en la Cámara de Senadores y por mayoría absoluta en Diputados, son inestables a razón de qué tanto el partido gobernante como sus aliados se encuentran conformados por una pluralidad de actores políticos con ideologías e intereses políticos contradictorios y divergentes, lo cual resulta ser un obstáculo para articular política pública de forma rápida y eficaz.

camara de diputados — Fotografía: La Crónica de Hoy.

Asimismo, el cambio que busca realizar el gobierno requiere en muchas ocasiones de reformas constitucionales, las cuales se pueden aprobar en la Cámara Baja, pero no en la Alta, donde existe una minoría de 1/3 de senadores de partidos de oposición, que se ha denominado a sí mismo como “Bloque de contención” y cuenta con el poder para vetar dichas reformas. Esto conlleva entonces un dique parlamentario que ha conducido a que gobierno y contención hagan negociaciones a dos pistas: el gobierno permite el tránsito de legislación de los opositores o modera las iniciativas propias; por otro lado, el bloque permite el paso de reformas constitucionales mediando su matización.

Es entonces la desesperación de no lograr hacer el cambio deseado a la velocidad requerida lo que ha llevado al presidente a gobernar por medio de decretos generales. Aunque existe una queja generalizada de que esto se hace sin técnica jurídica, existe toda una metodología que se aprovecha de las diversas lagunas presentes dentro del diseño de los mecanismos de control constitucional y la reticencia de los jueces para ampliar su protección.

Ejemplos sobran, pero han sido tres tipos de actos en los que el gobierno federal se ha centrado para ejercer su voluntad: a) nombramientos, b) decretos legislativos y c) decretos presidenciales. El primer y tercer tipo de actos dependen mayormente del presidente de la República y el segundo, del Congreso de la Unión.

En el ejercicio de sus atribuciones, el presidente puede nombrar o proponer a funcionarios para que colmen vacantes en las diversas Comisiones e Institutos que existen en la función pública federal. Recientemente, se ha dado el caso de nombramientos o propuestas de funcionarios que no cumplen con los requisitos técnicos para el cargo, incluida la experiencia, como fue el caso de las diversas propuestas para la Comisión Reguladora de Energía.

decretos legislativos, presidenciales — Imagen: Tiempo de ser.

También existen casos donde no sólo se carece de un perfil idóneo, sino que existen vicios en el procedimiento para ratificar la propuesta; el caso emblemático de esta administración es el de Rosario Piedra, en la Comisión Nacional de Derechos Humanos, donde hubo acusaciones de irregularidades en el procedimiento y la votación. En este caso particular, existen demandas de amparo que se encuentran ya en la Suprema Corte y cuya admisión será sujeta a debate, pues existe una causal de improcedencia en la Ley de Amparo que prohíbe impugnar nombramientos (no así sus procedimientos).

Los decretos legislativos son actos que lleva a cabo el Congreso de la Unión en un procedimiento similar al que se sigue para crear una ley y se establezca una situación jurídica concreta, única e irrepetible según ha dicho la Suprema Corte en la jurisprudencia P./J. 103/2006. Sin embargo, se da el caso del decreto legislativo que abroga la Ley Orgánica de la Lotería Nacional para la Asistencia Pública para que ésta se fusione por medio de decreto presidencial con Pronósticos.

El Código Civil Federal establece que sólo una ley puede derogar a otra, lo que significa que únicamente una norma general (que es general, abstracta e impersonal) puede afectar el destino de otra de igual naturaleza; al usar un decreto legislativo, se usa un acto concreto para cambiar una norma general. Actualmente, esto se encuentra impugnado en la Suprema Corte con la acción de inconstitucionalidad 110/2020.

Rosario Piedra, CNDH — Rosario Piedra Ibarra, titular de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, CNDH (Imagen: Vanguardia).

Por último, existen varios tipos de decretos que el presidente puede emitir y que se encuentran en la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, entre otras normas; sin embargo, se ha buscado crear mejor un decreto ad hoc usando como base el artículo 89, fracción I de la Constitución; éste establece que el Jefe del Ejecutivo puede “proveer la exacta observancia” de las leyes federales. Esto, por lo general, implica la emisión de reglamentos, una especie de normas generales que se usan para delimitar el alcance de las leyes referidas.

Es decir, se usa una facultad para crear reglas concretas para leyes federales, con el fin de realizar actos jurídicos concretos, únicos e irrepetibles. Esta vaguedad resulta en un acto engañoso que, si se trata de pelear por una acción de inconstitucionalidad, la cual se usa para el análisis de la constitucionalidad ley, pudiera no ser admitido al no tratarse el decreto presidencial impugnado propiamente una norma general. Sin embargo, si se usa una controversia constitucional, la cual implica un acto de una autoridad que invade la esfera de acción de otra, y se pide la suspensión, pudiera negarse con base en que dimana de la facultad que posee el presidente de crear normas generales.

En conclusión, la estrategia jurídica, con los nombramientos, decretos legislativos y decretos presidenciales, se centra en deliberadamente emitir actos de naturaleza vaga o variable y aprovechar lagunas normativas para dificultar la aplicación del control constitucional por parte del Poder Judicial. Enlodar las aguas tiene su ciencia.

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