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La Reforma de Telecomunicaciones de 2013 prometía el inicio de un nuevo hito de transformación estructural del sector, a partir de la conformación de un nuevo corpus institucional y legal para la promoción de la competencia efectiva, la materialización de la cobertura universal y la generación de mejores condiciones de calidad y asequibilidad de los servicios.

Desde The Competitive Intelligence Unit hemos dedicado esfuerzos a la cuantificación de los efectos que ha tenido la consecución de estos esfuerzos, desde su entrada en vigor hasta la fecha. Sin embargo, lo que se ha advertido en años recientes es una dificultad para competir y una rigidez en la estructura del mercado.

Ello, a partir de la reconcentración de mercado que ostenta el operador principal/incumbente/preponderante en telecomunicaciones (América Móvil, AMX), la reversión de las ganancias en competencia que se registraron a inicios de la implementación normativa de la Reforma y la escasa/nula eficacia de la regulación asimétrica de preponderancia para cumplir con su cometido e impedir lo anterior.

Esta política compensatoria busca corregir las fallas en estos mercados de elevadas economías de escala que, históricamente, han resultado en elevados grados de concentración de mercado. Son mecanismos niveladores del terreno competitivo entre los diferentes jugadores.

Estos han sido aplicables al operador principal/dominante/incumbente para impedir el ejercicio de conductas anticompetitivas y reducir las barreras a la entrada y desarrollo de sus competidores. Todo, con el objetivo de alinear incentivos para ofrecer servicios a menores precios, mayor calidad, mayor disponibilidad y cobertura para los consumidores.

Evidencias Cuantitativas sobre la Persistente Falta de Competencia

Al respecto, se han dado a conocer nuevas evidencias cuantitativas sobre la persistente falta de competencia y sus potenciales efectos sobre la dinámica del mercado.

Un análisis académico realizado por Andrés Aradillas-López, profesor del Departamento de Economía de la Universidad Estatal de Pensilvania, advierte que si bien en un inicio la Reforma tuvo impactos estadísticamente significativos en la reducción de los niveles de precios y redujo el nivel de concentración de mercado; estos efectos positivos se han estancado desde el 2017, y la participación de mercado del preponderante es muy superior a lo observado en otros mercados de telecomunicaciones a nivel internacional.[1]

Otro de los principales hallazgos consiste en la provisión de evidencia de que AMX ha perpetuado su capacidad para mantener precios sistemáticamente superiores a los niveles competitivos, y preservar su nivel de excesiva concentración de mercado, a partir de la baja sensibilidad de sus consumidores ante cambios en sus tarifas y el ejercicio de prácticas predatorias contra sus competidores.

Estas estrategias dilatorias de la competencia efectiva han consistido, entre otras, en: decisiones estratégicas de interconexión, control al acceso y precios de insumos mayoristas, prohibición de acceso a información sobre la ubicación y capacidad disponible de su infraestructura pasiva, estrechamiento de márgenes y el ejercicio de subsidios cruzados.

Separación (Dis)Funcional: Simulación de Cumplimiento Regulatorio

Recientemente, venció el plazo para que las subsidiarias del agente económico preponderante en telecomunicaciones, América Móvil (Telmex y Telnor), completaran la transferencia de personal para conformar la entidad que proveerá servicios mayoristas a sus competidores en el segmento fijo.

Tan sólo unos días antes, el pleno del IFT resolvió aprobar un esquema de transferencia para permitir que “aquellos trabajadores sindicalizados que en su momento lleven a cabo funciones asociadas a los servicios que prestarán las Empresas Mayoristas, surgidas de la separación, se emplee el esquema de prestación de servicios; mientras que para los trabajadores no sindicalizados o de confianza, sea el esquema de sustitución patronal”.

Si bien a decir del regulador, este esquema no genera cargas adicionales al preponderante y asegura la independencia del personal y de la nueva entidad mayorista, el personal sindicalizado continuará subordinado a Telmex, no así a la empresa mayorista, y no prestarán servicios profesionales a otras empresas que no sean esta última. Esto constituye un caso paradójico y de flagrante simulación de separación.

La separación funcional, como medida conductual, busca generar incentivos para que el preponderante ofrezca sus servicios mayoristas de compartición de infraestructura pasiva y desagregación de la red local en condiciones competitivas y no discriminatorios a sus competidores en el segmento minorista.

Pero en este esquema de transferencia de personal referido, no se garantiza la independencia de recursos para que la separación cumpla con su cometido.

En otras palabras, más que una separación funcional, se trata de una separación (dis)funcional.

Las lecciones de implementación que han tenido lugar en distintos mercados, como en el caso de British Telecom en Reino Unido, advierten que esta disposición ayuda a nivelar el terreno competitivo del mercado, pero requiere de medidas complementarias.

Aquí los críticos y los combatientes de la separación funcional están en lo correcto, pero en el sentido de que, para alcanzar la tan evasiva competencia efectiva, se debe optar por una separación estructural, a modo de leap-frogging regulatorio. He ahí la recomendación basada en la experiencia internacional, a propósito de esta segunda revisión y resolución próxima a publicarse por el IFT.

Esta medida sí ha probado, efectivamente, la generación de condiciones favorables e incluso suficientes de operación en las divisiones mayorista y minorista. Ello, al constituir dos segmentos divergentes, tanto en términos de administración como en decisiones de inversión y, al mismo tiempo, reducir significativamente la carga regulatoria aplicable. Tales han sido los resultados en casos como el de Telecom New Zealand y O2 de República Checa.

La conveniencia de aplicar (¡desde ya!) la separación estructural en el mercado mexicano estriba en dejar atrás el rezago de tres décadas, con respecto a referentes internacionales previos de esfuerzos aceleradores de la competencia efectiva.

De acuerdo con el IFT, con la transferencia de personal, se completa un hito más para completar la separación funcional ordenada hace 3 años, en la primera revisión sobre la efectividad de las medidas de preponderancia.

En ella se estableció un plazo de dos años para su realización, mismo plazo en el que en caso de no avanzar a la separación estructural, sólo se vislumbraría un caso de simulación con la separación funcional que poco abonaría a las condiciones competitivas en la provisión de servicios de telecomunicaciones en México.

Ineficacia Regulatoria para la Competencia

A casi seis años de la implementación de mecanismos de regulación asimétrica en el sector de telecomunicaciones en México, la guía de ruta hacia la competencia muestra que no nos encontramos ni a la mitad del camino, respecto a lo alcanzado en los principales referentes internacionales.

Así lo evidencian los casos de Reino Unido y Estados Unidos.

Hace más de tres décadas atrás, tras la creación de Oftel en 1984 –Office of Telecommunications, hoy Office of Communications – Ofcom–, órgano regulador británico, y la privatización del operador estatal British Telecomm (BT), se comenzó una fase de implementación de regulación asimétrica que tendría como resultado la liberalización del mercado y la introducción de alternativas competitivas en el mercado.

BT estaba sujeto a medidas como la obligación a realización de acuerdos de interconexión, a la provisión de servicios de desagregación del bucle local a su competidor directo (Mercury), al control de precios mayoristas y minoritas, así como para prevenir su expansión a negocios adyacentes como a la provisión de televisión y servicios on-demand, entre otros.

Con el éxito de su ejercicio regulatorio, una década después, la función de Ofcom evolucionó de regular férreamente a BT, a supervisar la operación competitiva del mercado. Todo en tan sólo 10 años.

Otro caso en similar cronología histórica fue la desintegración del Sistema Bell (1984) y posterior ejecución de medidas de regulación asimétrica. A través de este proceso se daba fin al control de AT&T, de varias compañías a lo largo del territorio estadounidense y canadiense, para pasar a un esquema de empresas independientes entre sí, como un formato de competencia efectiva.

Con la disolución del monopolio privado, la creación de las ‘Baby Bells’ y la regulación de tarifas en un plazo de aproximadamente 12 años, se dio paso firme a un nuevo marco regulatorio y una ya longeva fase de competencia.

En nuestro país, a casi seis años, la regulación asimétrica no ha alcanzado avances suficientes. La duda oscila entre la aplicación cabal de las medidas dispuestas y la necesidad de fortalecerlas.

La evidencia cuantitativa resulta en una franca ineficacia, en donde la estructura competitiva peor que invariable, muestra ya incluso en los dos años pasados una marcada reconcentración de mercado a favor del preponderante América Móvil, que en el segmento móvil alcanza una proporción del 71.6% de los ingresos.

¿Regulación Asimétrica Perpetua?

Se debe dotar de toda prioridad al proceso de revisión de la eficacia de las medidas de preponderancia, evitar demoras en su aplicación, fortalecimiento y mejora, para así abandonar el escenario de perpetuidad de la regulación asimétrica que se advierte hoy en las telecomunicaciones mexicanas.

Se augura que existen riesgos de que los efectos positivos se reviertan. La preservación de elevados niveles de concentración de mercado puede tener efectos nocivos sobre los precios y la cobertura en el mediano y largo plazos.

Por lo anterior, en la presentación del estudio referido se recomendó prohibir a todas luces dar luz verde a la discriminación de tarifas dentro (on-net) y fuera (off-net) de las redes del preponderante, así como a su entrada al mercado de TV restringida, y a la posibilidad de ofrecer empaquetamientos. Se instó también al regulador a mantener las asimetrías en tarifas de interconexión.

De cara a la resolución a la segunda revisión bienal de la eficacia de las medidas asimétricas de preponderancia, es menester que el IFT tome nota de todas las voces, nacionales y ahora también desde el ámbito internacional, de que los esfuerzos normativos dedicados hasta ahora son insuficientes para que el preponderante enfrente una competencia robusta.

Éste es un llamado más para que se apliquen y hagan cumplir mecanismos eficientes y eficaces para la nivelación competitiva y el cambio estructural sectorial.

La implementación de medidas aceleradores de la competencia no debe ser un proceso perenne.

Los casos de Reino Unido y Estados Unidos lo manifiestan. Estos mercados pasaron de una fase de regulación asimétrica a una de supervisión de la dinámica competitiva, en un plazo de entre 10 y 12 años.

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Notas:
[1] Aradillas-López, Andrés. “Estudio del Impacto Económico de la Reforma en Telecomunicaciones en México”.

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