Tácticas Constitucionales

La República de los Jueces

2020-11-20 by Roberto Mancilla Leave a Comment

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El 21 de octubre de 2019, el presidente de la Suprema Corte presentó en el Senado de la República una iniciativa ante representantes de los tres poderes en un evento denominado “Una reforma con y para Poder Judicial de la Federación”. Ésta fue posteriormente retomada por el presidente de la República y presentada como iniciativa de reforma constitucional y legislativa el 20 de febrero de 2020.

Se trata de una reforma que dimanó por completo de la presidencia de la Suprema Corte. Esta última no tomó en cuenta a otros ministros ni a jueces ni magistrados. Muchos juristas se han expresado sobre los méritos y vicios de los cambios propuestos. Miguel Carbonell tiene una posición halagüeña, César Astudillo, por su parte, tiene una más neutral; la visión más crítica proviene de Laurence Pantin, y es la que, en lo personal, suscribo. Sin embargo, para tener un debate de profundidad sobre la reforma, vale la pena observar el contexto que le subyace.

El Poder Judicial de la Federación tiene dos grandes actividades jurisdiccionales: una que nace de conflictos surgidos sobre la aplicación de la legislación federal y otra que nace del juicio de amparo. Para tal propósito, existe una red nacional de Juzgados de Distrito esparcidos por regiones denominadas circuitos judiciales. Éstos, a su vez, ven revisadas sus resoluciones por Tribunales Unitarios, Tribunales Colegiados y, excepcionalmente, por las Salas de la Suprema Corte. El grueso de los casos del Alto Tribunal se centra precisamente en la revisión de amparos trascendentes y se resuelven miles al año, adicionalmente de acciones de inconstitucionalidad y controversias constitucionales.

suprema corte de justicia — Imagen: Este País.

La actividad de los jueces se entiende tradicionalmente como la resolución imparcial de conflictos entre dos o más pugnantes; de este postulado parte la idea de la independencia judicial: los resolutores de conflictos no deben verse afectados por los intereses de las partes en pugna o de otros actores, sean políticos o no. O puesto de una forma simple, “Al juez, lo del juez”.

Dentro de la independencia judicial, existen tres aspectos: a) uno personal, éste implica que cualquier juez o magistrado debe realizar su labor sin injerencia de los otros dos poderes o de alguna otra fuerza; b) el segundo aspecto es uno colectivo e implica la protección del Poder Judicial de la Federación en su conjunto frente a los demás poderes del Estado; y, finalmente, se encuentra c) uno interno y éste permite que el juez ejerza sus funciones sin la injerencia de jueces superiores.

Aunque en el derecho mexicano, fuertemente influido por el formalismo jurídico, se entiende que la actividad jurisdiccional consiste en resolver conflictos y aplicar de forma estricta la ley, en la práctica se hacen políticas públicas con ciertas interpretaciones de ley y de la Constitución al colmar lagunas, invalidar leyes y suspender actos de autoridad.

Además, al resolver acciones de inconstitucionalidad y controversias constitucionales, la Suprema Corte funge como árbitro político en conflictos entre poderes y de federalismo; lo mismo hace el Tribunal Electoral con los diversos actores electorales. Es decir, aunque se quiera negar por académicos y teóricos, los jueces tienen capacidad de hacer política pública y esto constituye un coto de poder provoca la codicia de su captura institucional. Éste es el motivante del presidente para arropar una reforma judicial: sitiar la República (judicial).

En los tiempos del presidencialismo fuerte, previo a la reforma constitucional de 1994, el Poder Judicial se encontraba capturado por el Ejecutivo y, al tener mayorías legislativas, éste designaba a personas leales al régimen, quienes sentenciaban de acuerdo con sus intereses. Su carácter era meramente técnico y los conflictos político-constitucionales se resolvían con el Ejecutivo.

Por otra parte, la administración del Poder Judicial se llevaba a cabo por los ministros de la Corte y estos subordinaban a su voluntad a los jueces y magistrados por medio de estímulos y de transferencias como tácticas de castigo. Existía mucha discrecionalidad y no había rendición de cuentas; el Poder Judicial de la Federación estaba desprovisto de independencia interna.

Al final de 1994, el expresidente Zedillo buscó hacer frente a los grandes vicios del Poder Judicial. Se instituyó una carrera judicial, se eliminó la Sala Administrativa de la Suprema Corte, se redujeron los ministros de 26 a 11 y las salas de 4 a 2 y se acortó la duración del cargo a 15 años, siendo que antes era vitalicio.

También se dio un marco jurídico para las controversias constitucionales, las cuales rara vez eran usadas; esto le dio gran relevancia a la Suprema Corte porque comenzó a resolver los principales conflictos de división de poderes y federalismo, cuando antes se recurría al arbitraje político del presidente. Se creó también la acción de inconstitucionalidad, ésta dio salida a conflictos parlamentarios y protegía a las minorías de este ámbito, además de que permitía mayor regularidad y calidad en las leyes, tanto federales como locales.

Lo anterior logró, en su conjunto, corregir muchos de los problemas institucionales del Poder Judicial de la Federación, dejando de ser éste un poder subordinado, para convertirse en una institución trans-sexenal. Sin embargo, esta consolidación hizo también que se consolidaran grupos de interés propios de dicha institución y se dieran coaliciones gobernantes (como en toda organización).

Al mismo tiempo, la reforma resolvió un problema político del presidente de la República: rehacer la conformación de la Suprema Corte a una composición que le resultara afín; por esa razón, se dijo que la reforma constitucional era un “golpe de Estado”. El presidente de la República logró una captura institucional, aunque también delegó su facultad de arbitraje político a la Corte, que la ejerció por medio de acciones y controversias. Esto vino a generar estabilidad política a largo plazo y fue crucial para permitir la transición democrática.

Ahora bien, aunque el poder e influencia de los ministros de la Suprema Corte se vio acotado con la reforma de 1994, su presidente siguió siendo el canal de sus intereses colectivos, toda vez que también preside el Consejo de la Judicatura, es decir, el órgano de administración y vigilancia del Poder Judicial. Esto también implica un conflicto de interés en el corazón de la función jurisdiccional del Estado mexicano, pues el vigilante es a su vez el vigilado.

Como conjunto, los jueces y magistrados comenzaron a adquirir fuerza e hicieron valer sus intereses; adicionalmente, el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación ha cobrado importancia al interior y exterior del Poder Judicial. Esto nos lleva a ver que dicha institución no es homogénea y, por ello, existen distintas dinámicas de poder que acontecen en su interior.

Todo lo antes mencionado da suficiente material para muchos libros de sociología jurídica, sin embargo, por efectos de brevedad, mencionaremos las siguientes:

a) En la Suprema Corte se tienen ministros emanados de la carrera judicial vis a vis, ministros de otros orígenes;
b) También están los jueces y magistrados con la presidencia de la Corte y la Judicatura;
c) Tenemos por otro lado a la Suprema Corte vis a vis el Tribunal Electoral y, por último,
d) El Poder Judicial con respecto a otros poderes.

La reforma del presidente de la República busca resolver diversos problemas técnicos como la carga de trabajo de la Suprema Corte, la necesidad de mejorar los precedentes judiciales, mejorías en la carrera judicial y la Defensoría de Oficio. Sin embargo, también se consolida el poder del presidente de la Suprema Corte con respecto a jueces y magistrados federales. A la luz de lo que expongo, y en un contexto donde el titular del Ejecutivo arropa las iniciativas de su símil en el Judicial, sin que medie discusión interna, esto resulta preocupante.

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La Guerra de los Pasados

2020-11-06 by Roberto Mancilla 1 Comment

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La tensión entre el presidente de la República y los gobernadores de la Alianza Federalista es un hecho documentado; el primero busca la centralización del ejercicio del gasto público y el reparto directo de fondos a posibles beneficiarios, los segundos pugnan por una redistribución presupuestal y, en general, la descentralización del ejercicio del gasto público. Esto dimana en parte de visiones divergentes sobre el federalismo, pero también existe entre el presidente y muchos de quienes se les oponen, una lucha por regresar al pasado.

El primero añora el presidencialismo fuerte de los tiempos del PRI, donde el poder de decisión dimana del Ejecutivo federal y existe una discreción en el ejercicio del gasto; el segundo propugna a regresar al pasado inmediato, donde una transición democrática incompleta dio lugar a un presidencialismo más o menos fuerte, con una pluralidad de órganos constitucionales autónomos que quitaban a estas funciones “innecesarias” y con gobernadores con cierta discreción y libertad de maniobra.

El pasado del presidente no era glorioso: no existía la democracia, prevalecían intereses cupulares que se reconfiguraban a lo largo del tiempo, la Constitución se modificaba a conveniencia; tampoco lo era el inmediato de los sexenios panistas y peñista, pues había corrupción rampante y desigualdad social. Para tener consciencia de sus deficiencias y poder buscar una alternativa de futuro, valdría la pena hacer un diagnóstico de ambas visiones.

amlo del pri — Andrés Manuel López Obrador siendo militante del PRI (Imagen: Contrapeso).

En su monografía “Law and society in transition: Towards Responsive Law”, Nonet y Selznick tienen una bella tipología de la evolución de ordenamientos normativos, donde hablan de sistemas represivos, autónomos y responsivos que mayormente se definen por la relación que existe entre aquellos que detentan y ejercen el poder y aquellos que los reciben.[1]

En los modelos represivos, los intereses de los poderosos prevalecen y mayormente ignoran a los de aquellos de la población en general. Sus características principales son: a) las instituciones jurídicas son directamente accesibles al poder, estando identificado el Derecho con el Estado y subordinado al mismo; b) preservar la autoridad es la preocupación primordial del régimen; c) las agencias especializadas de control, como lo son los cuerpos policiales, se vuelven centros independientes de poder; d) existe un régimen diferenciado para clases altas y bajas que consolida y legitima patrones de subordinación social; e) el código penal refleja la moralidad dominante, es decir, prevalece el moralismo jurídico.[2]

En el modelo autónomo, empieza a existir un cambio entre los que tienen el poder y los que lo reciben, pues existen más límites al ejercicio del poder. Esto se da no en razón de mayores derechos, sino en un fortalecimiento de los procedimientos que reglamentan el gobierno; es decir, aumenta el Derecho.[3]

Sus características son: a) El Derecho está separado de la política, existiendo una independencia judicial y una diferencia marcada entre las funciones legislativas y judiciales; b) existe un énfasis en las normas que ayuda a medir la rendición de cuentas de las autoridades, pero al mismo tiempo limita la creatividad de las instituciones jurídicas para aplicar la Ley; c) importa más la seguridad y certeza jurídica que los derechos humanos sustantivos; d) existe una obediencia estricta al derecho positivo y las críticas al sistema jurídico se deben canalizar por el sistema político.[4]

Un sistema responsivo se llama así por la posibilidad que tienen los poderosos de dar respuesta a exigencias sociales. En vez de subordinar el Derecho a la política o de separarlo tajantemente, ambos se encentran en un diálogo constante; existe la posibilidad de que, ante las deficiencias de la ley, las autoridades las apliquen de forma creativa, privilegiando derechos sustantivos y dando respuesta a necesidades; se privilegia lo justo sobre lo legal y, por lo tanto, el derecho natural adquiere importancia.

En la práctica, estos modelos no se presentan en sus formas puras, sino que un sistema puede tener mayores elementos de uno; asimismo, para los autores, uno puede pasar de un modelo represivo a uno autónomo y de éste a uno responsivo, pero también puede involucionar.

El Estado mexicano, de 1928 al 2000, estuvo capturado institucionalmente por una sola fuerza política. El presidente era líder del partido reinante, la no reelección legislativa permitía la rotación de puestos para establecer un régimen de recompensas a quienes mantuvieran disciplina política. Cuando había circunstancias políticas desfavorables a los intereses del partido de Estado, se cambiaba la Constitución para mantener las ventajas existentes y las mismas no estaban sujetas a control por parte de los jueces, pues los mismos se negaban a ello.

El Procurador de la República más que administrar justicia, gestionaba impunidad y los derechos humanos no existían, sino que había garantías individuales: dádivas del Estado a sus súbditos, tuteladas por medio del juicio de amparo, que no tenía efectos generales, sino que se circunscribiera a quien tuviera los medios y recursos para pedir la justicia. Al mismo tiempo, no había candidaturas fuera de los partidos políticos, y al existir elecciones directas se daba la ley del más fuerte.

La Reforma Política de 1978 dio inicio a la apertura democrática y la Reforma Judicial de 1994 buscó dar independencia al Poder Judicial y consolidarlo como árbitro de conflictos constitucionales, a expensas de facultades políticas del presidente. Se han creado organismos constitucionales autónomos como la Comisión Nacional de Derechos Humanos, el Instituto Nacional Electoral, que han tomado facultades que antes tenía el Ejecutivo y se han creado nuevas exigencias como la transparencia y el acceso a la información pública, que ahora enarbola el Instituto Nacional de Acceso a la Información y Protección de Datos Personales.

Finalmente, se hizo la Reforma Constitucional en Derechos Humanos de 2011 y con ella, de tener un régimen de garantías individuales, pasamos a tener uno de derechos inherentes a las personas; adicionalmente, se reformó la Ley de Amparo y se abrió la posibilidad (bajo condiciones muy específicas) de invalidar leyes en lo general.

La visión del pasado glorioso se basa en un régimen represivo, pero la del pasado inmediato transigió de un modelo de represión pura a uno mixto con elementos autónomos (Poder Judicial Federal independiente) y responsivos (derechos humanos), mismos que fueron fruto de luchas sociales que no estaban vinculadas a los gobiernos panistas y priistas de 2000 a 2018. Es decir, todos quieren lo que les resulta más cómodo en su posición: quien gobierna quiere consolidar su dominio y algunos de los que se oponen quieren consolidar espacios particulares de poder para hacerlo más a gusto. En ninguno existe una visión de gobierno como servicio público, sino se entiende como la facultad de mandar.

Notas:
[1] Phillipe Nonet y Phillip Selznick, Law and Society in Transition: Toward Responsive Law, 18, (Harper & Row Publishers, 1978).
[2] Ibid., 33.
[3]Ibid., 53.
[4]Ibid., 54.

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2020-10-23 by Roberto Mancilla Leave a Comment

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Si bien expuse la forma en cómo se puede subvertir el principio de seguridad jurídica y a manera en que se usa “malamente” el derecho para fines políticos, considero necesario profundizar en un tema que ha sido el caballo de batalla de todo gobierno en México desde el inicio del orden constitucional actual, cuando se busca usar la Ley con dolo para obtener un beneficio: el fraude a la Ley en sede constitucional.

Esta figura fue reconocida abiertamente por el ministro presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación al resolver el caso Bonilla, donde se había impugnado la inconstitucionalidad de una reforma a la Constitución de Baja California para extender el mandato del gobernador de la entidad a 5 años, habiéndose realizado con éxito una elección para un cargo de 2 años.

Es decir, se extendió el mandato de forma retroactiva por medio de una ley y esto se hizo bajo la premisa de un mandato constitucional de empatar las elecciones federales con las locales. El ministro explica lo anterior de forma sencilla: “Esto constituye un fraude a la Constitución en sentido técnico, pues simulando actuar en uso de sus competencias, la legislatura en realidad pretendió burlar la voluntad popular”.[1]

El fraude a la ley es cuando uno la interpreta de forma literal para evadir su sentido, se trata de una figura antiquísima que dimana del derecho privado, con su origen en el derecho romano en los dichos de Paulo en el Digesto “Obra contra la ley el que hace lo que la ley prohíbe; y en fraude, el que salvadas las palabras de la ley elude su sentido”.

Pongo un ejemplo. Yo le ordeno a mi hijo que vaya a la tienda de la esquina y adquiera un cartón de huevos, dándole la cantidad exacta de dinero para comprarlo. El regresa con lo que le pedí, pero resulta que robó el cartón y se quedó con el dinero; la orden fue que “adquiriera” y él lo interpretó de una forma, violando el espíritu de mi mandato, pues le di los medios para adquirirlos de forma licita.

Aunque esto parece ser muy obvio, al punto de pensarlo como una bobada, el fraude a la ley nunca había sido analizado por la Suprema Corte en la materia constitucional, aun y cuando podrían encontrarse ejemplos en todos los sexenios de formas en que las autoridades aprovecharon el mandato de la ley, para servirse de la misma, violentando su espíritu. No siempre está hecha de una manera tan clara como con el Bonillazo y, en muchos casos, puede ser disimulada por las autoridades.

Enlodar las aguas con decretos vagos, nombramientos irregulares y una legislación truculenta implica varias configuraciones distintas de fraude a la Ley. Repito lo que he dicho antes: hacer bien la maldad tiene su chiste.

A pesar de que puede tener diversas manifestaciones, esta figura tiene una serie de elementos comunes. Para mí, la mejor forma de determinarlos tiene como punto de partida la manera en que Josserand explicó la doctrina del abuso del derecho:^[2]

1º Habrá abuso de un derecho cuando el titular disimule bajo el ejercicio de un derecho un acto ilícito, que no figura en el contenido del derecho […] 2º En ciertos casos en que la responsabilidad no está fundada en la culpa, puede resultar del acto realizado en el ejercicio de un derecho porque está ligada aún a una actividad lícita. Se necesita por lo tanto determinar las modalidades del ejercicio del derecho para saber en qué momento empieza la responsabilidad. El acto llamado abusivo es aquí simplemente el acto anormal, es decir aquel que excede las condiciones habituales del ejercicio del derecho. Por ejemplo, un industrial que explota con una autorización administrativa una industria en condiciones tales que causa perjuicio a las propiedades vecinas, es declarado responsable de ese perjuicio y se dice que abusó su derecho.

Aplicándolo por analogía al derecho constitucional, el fraude a la Ley tiene los siguientes elementos: a) una competencia –entendida como una capacidad de hacer o no– otorgada; b) una autoridad que la ejerce; c) el otorgante de la competencia; d) el acto realizado, e) la normativa violada; f) el daño realizado.

El fraude a la ley en sede constitucional redunda en una violación del principio de seguridad jurídica, toda vez que se lleva a cabo un acto arbitrario bajo la siguiente premisa: se actúa de una forma que va con los estándares de conducta para dar certidumbre y estabilidad a la ciudadanía.

También resulta en una violación al principio de legalidad ya que el uso indebido de una competencia constitucional implica que la autoridad responsable dejar de ser competente para efectos del artículo 16 constitucional.

Una vez hecha la referencia al caso Bonilla –el cual expone el ministro Zaldívar de mejor forma de lo que podría yo intentar–, considero más conveniente referir al acuerdo presidencial del 11 de mayo en el que el presidente hace uso del transitorio quinto de la reforma constitucional, que al efecto establece lo siguiente:

Quinto. Durante los cinco años siguientes a la entrada en vigor del presente Decreto, en tanto la Guardia Nacional desarrolla su estructura, capacidades e implantación territorial, el Presidente de la República podrá disponer de la Fuerza Armada permanente en tareas de seguridad pública de manera extraordinaria, regulada, fiscalizada, subordinada y complementaria.

El Ejecutivo Federal incluirá un apartado sobre el uso de la facultad anterior en la presentación del informe a que se hace referencia en la fracción IV del artículo 76.

Imagen: Pinterest.

Estos principios que se señalan vienen de la sentencia del Caso Alvarado vs. México de la Corte Interamericana de Derechos Humanos e implican que el Ejército debe desplegarse sólo para lo necesario, por periodos cortos y definidos de tiempo, con una estructura de vigilancia a sus actividades de carácter civil y subordinados en todo tiempo a la autoridad civil, asistiéndolos solamente y no sustituyendo sus labores. Esto no se sigue con el acuerdo, lapso de cuatro años, vigilado por las contralorías de la Secretaría de Seguridad, la de Marina y la de Defensa Nacional, y cumpliendo las mismas labores que las fuerzas de seguridad pública civiles. Existe entonces un abuso a la Ley con los siguientes elementos:

⋅ Competencia otorgada. La potestad del transitorio quinto de la reforma constitucional en materia de Guardia Nacional, ésta permite el despliegue de las Fuerzas Armadas para seguridad pública cuando se hace de manera extraordinaria, regulada, fiscalizada, subordinada y complementaria.
⋅ La autoridad que la ejerce. El Presidente de los Estados Unidos Mexicanos.
⋅ La otorgante de la competencia. La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
⋅ Acto realizado. El “Acuerdo por el que se dispone de la Fuerza Armada permanente para llevar a cabo tareas de seguridad pública de manera extraordinaria, regulada, fiscalizada, subordinada y complementaria”, publicado en el Diario Oficial de la Federación.
⋅ Normativa violada por el acto. La propia Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
⋅ Daño. Se permite el uso de las Fuerzas Armadas para seguridad pública sin ningún control, por cuatro años, siendo concurrente y no complementaria de las policías locales y de la Guardia Nacional, sin cumplir una finalidad definida ni específica.

Exigir buenos gobiernos implica también un mejoramiento de sus prácticas; para hacer esto, se necesita identificarlas. El fraude a la ley en sede constitucional es un problema sistemático y endémico en el orden constitucional mexicano y necesita ser tomado en serio por académicos, practicantes y comentaristas. Hasta que no se visibilice y se le haga frente, seguirá siendo herramienta confiable del gobierno en turno.

Notas:
[1] Arturo Zaldívar, “‘Ley Bonilla’: fraude a la Constitución”, Milenio.
^[2] Ripert, Georges y Jean Boulanger, Tratado de derecho civil según el tratado de Planiol, t. I, La Ley, Buenos Aires, 1963.

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2020-10-09 by Roberto Mancilla Leave a Comment

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En la entrega anterior analizamos brevemente cómo gobernar por decreto implica la realización de medidas por parte del Ejecutivo y Legislativo para efectuar una serie de cambios; todo esto se hace de una forma vaga, aprovechando lagunas, prohibiciones y con mal uso de facultades constitucionales y de otro tipo.

Lon Fuller, en su libro The Morality of Law, plantea que existe una moralidad intrínseca dentro de lo que consideramos que es la legalidad. Además de esto, establece sus ya clásicas ocho rutas para el fracaso de cualquier sistema jurídico. Éstas son explicadas por una serie de casos hipotéticos donde gobierna un rey, llamado Rex; en ellos, se explica por qué deben existir certidumbre y regularidad en la emisión de leyes. No obstante, estos ejemplos parecen servir como manual de campo para los Poderes Ejecutivo y Legislativo.

1) La falta de reglas, lo que conduce a educación irregular o ad hoc. Como ya se dijo, aunque se siguen creando leyes, existe una abundancia de decretos presidenciales, los cuales han realizado las acciones más drásticas en tiempos recientes, adicionalmente de los decretos legislativos y los nombramientos que se aprovechan de lagunas para operar sin que se puedan combatir.

2) Fracaso en publicar y hacer conocidas las normas jurídicas. En este sexenio se reformó la Ley del Diario Oficial de la Federación y Gacetas Gubernamentales para suprimir la versión impresa, con el fin de consultar este documento público exclusivamente en línea. Esto se hizo bajo la premisa del ahorro en el gasto público, pero se ha dado el caso de que, al no tener un rastro impreso, el Diario Oficial de la Federación ha tenido correcciones constantes y cambios imprevistos, algunos con la intención de no ser detectados.

3) Legislación obscura y ambigua que es imposible de entender. Existen serias deficiencias técnicas en la redacción de leyes, como la Ley Federal de Remuneraciones de Servidores Públicos, la cual fue aprobada por la Cámara de Diputados con base en una minuta que había sido archivada y tenía siete años de antigüedad y la Ley Federal de Austeridad Republicana; hubo en este caso procedimientos legislativos viciados, y los transitorios de la (nueva) reforma constitucional en materia educativa son vagos y contradictorios.

4) Legislación retroactiva. Existen casos en los que se busca que leyes nuevas puedan aplicarse a actos pasados; el ejemplo más claro es la reforma hecha a la Constitución de Baja California para reformar el término de la gubernatura de dos años a cinco, habiéndose celebrado ya las elecciones. Este caso tuvo gran celeridad y se le conoció como la Ley Bonilla o Bonillazo, el cual fue declarado inconstitucional por la Suprema Corte en mayo de 2020.

Jaime Bonilla (fotografía: El Sol de Tijuana).

5) Contradicciones en el Derecho. La reforma constitucional en materia de Guardia Nacional permite en su transitorio quinto que el presidente pueda desplegar de forma justificada, excepcional, temporal y restringida a lo estrictamente necesario. El acuerdo de 11 de mayo de 2020 despliega a las Fuerzas Armadas por cuatro años y, aunque se dice seguirlos, en los hechos contraviene los principios del transitorio constitucional del que dice basarse.

6) Exigencias que están más allá de la capacidad de los gobernados. La existencia de legislación irregular y decretos arbitrarios abre la necesidad de que los ciudadanos, al no tener certeza ni seguridad jurídica, tengan que recurrir a remedios judiciales para hacer valer su derecho. Si bien en lo abstracto esto no resulta ser problemático, en un país con una marcada desigualdad racial y económica, la capacidad de defenderse jurídicamente es un lujo. Ante una autoridad abusiva y arrogante, esperar a que los ciudadanos corrijan dichas irregularidades es exigir demasiado.

7) Legislación inestable (que es revisada a diario). Si bien no aplica de forma exacta, se han dado casos de cambios constantes, correcciones y adendas a los decretos presidenciales que se han publicado en el Diario Oficial de la Federación. El no saber de qué tratan los actos de autoridad hacen difícil cumplirlos y, sobre todo, ejercer una defensa jurídica adecuada; no me puedo defender si no sé de dónde viene el golpe.

DECRETOS LEGISLATIVOS — Imagen: El País.

8) Divergencia entre la adjudicación y la administración y la legislación: Si bien la división de poderes establece que existen órganos de gobierno con funciones definidas y que unos controlan la labor de otros, ésta es fluida y no hay funciones que arquetípicamente sean de los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial. Dicho esto, hemos demostrado la existencia de decretos presidenciales que son norma, pero también decretos legislativos que legislan para de ahí pasarle la función al Ejecutivo, como fue el caso de la Lotería Nacional.

En su conjunto, todos estos actos fortalecen la fuerza política que detentan los Poderes Ejecutivo y Legislativo, pero se hace en detrimento del sistema jurídico en su totalidad. Es decir, dejan de existir leyes claras, regulares y entendibles para los ciudadanos, se sustituyen con actos vagos, arbitrarios y opacos, perjudicando a la sociedad en su conjunto. Si las aguas están enlodadas, nadie puede beber de ellas.

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2020-09-25 by Roberto Mancilla Leave a Comment

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Fuera de aquella infame frase celebratoria, propia de proferirse en un tugurio, aunque congruente con aquel candor soez que le caracteriza, Paco Ignacio Taibo II dijo otra frase de gran relevancia antes de la jornada electoral de 2018: “No habrá otra opción que gobernar por decreto para transformar México”. Es decir, al obtener el triunfo, Andrés Manuel López Obrador tendría que emitir decretos presidenciales de forma drástica y en gran cantidad.

A pesar de haber obtenido una vasta mayoría legislativa en ambas Cámaras del Congreso de la Unión, estas palabras han resultado ser proféticas: el presidente ha sacado al Ejército a la calle con el decreto de 11 de mayo, de una forma muy parecida a como se buscaba hacer con la Ley de Seguridad Interior—declarada inconstitucional—; con el decreto de 23 de abril, se hizo un recorte presupuestal del 75% a los capítulos relativos al gasto corriente de la Administración Pública Federal, redirigiendo ese subejercicio de forma discrecional a sus proyectos prioritarios, junto con muchos otros que han generado gran polémica, como aquel que extinguió fideicomisos federales sin estructura orgánica.

Existen varios factores que inciden en esto. En primer lugar, las coaliciones legislativas del gobierno, aunque alcanzan los números para imponerse por fuerza bruta por mayoría simple en la Cámara de Senadores y por mayoría absoluta en Diputados, son inestables a razón de qué tanto el partido gobernante como sus aliados se encuentran conformados por una pluralidad de actores políticos con ideologías e intereses políticos contradictorios y divergentes, lo cual resulta ser un obstáculo para articular política pública de forma rápida y eficaz.

camara de diputados — Fotografía: La Crónica de Hoy.

Asimismo, el cambio que busca realizar el gobierno requiere en muchas ocasiones de reformas constitucionales, las cuales se pueden aprobar en la Cámara Baja, pero no en la Alta, donde existe una minoría de 1/3 de senadores de partidos de oposición, que se ha denominado a sí mismo como “Bloque de contención” y cuenta con el poder para vetar dichas reformas. Esto conlleva entonces un dique parlamentario que ha conducido a que gobierno y contención hagan negociaciones a dos pistas: el gobierno permite el tránsito de legislación de los opositores o modera las iniciativas propias; por otro lado, el bloque permite el paso de reformas constitucionales mediando su matización.

Es entonces la desesperación de no lograr hacer el cambio deseado a la velocidad requerida lo que ha llevado al presidente a gobernar por medio de decretos generales. Aunque existe una queja generalizada de que esto se hace sin técnica jurídica, existe toda una metodología que se aprovecha de las diversas lagunas presentes dentro del diseño de los mecanismos de control constitucional y la reticencia de los jueces para ampliar su protección.

Ejemplos sobran, pero han sido tres tipos de actos en los que el gobierno federal se ha centrado para ejercer su voluntad: a) nombramientos, b) decretos legislativos y c) decretos presidenciales. El primer y tercer tipo de actos dependen mayormente del presidente de la República y el segundo, del Congreso de la Unión.

En el ejercicio de sus atribuciones, el presidente puede nombrar o proponer a funcionarios para que colmen vacantes en las diversas Comisiones e Institutos que existen en la función pública federal. Recientemente, se ha dado el caso de nombramientos o propuestas de funcionarios que no cumplen con los requisitos técnicos para el cargo, incluida la experiencia, como fue el caso de las diversas propuestas para la Comisión Reguladora de Energía.

decretos legislativos, presidenciales — Imagen: Tiempo de ser.

También existen casos donde no sólo se carece de un perfil idóneo, sino que existen vicios en el procedimiento para ratificar la propuesta; el caso emblemático de esta administración es el de Rosario Piedra, en la Comisión Nacional de Derechos Humanos, donde hubo acusaciones de irregularidades en el procedimiento y la votación. En este caso particular, existen demandas de amparo que se encuentran ya en la Suprema Corte y cuya admisión será sujeta a debate, pues existe una causal de improcedencia en la Ley de Amparo que prohíbe impugnar nombramientos (no así sus procedimientos).

Los decretos legislativos son actos que lleva a cabo el Congreso de la Unión en un procedimiento similar al que se sigue para crear una ley y se establezca una situación jurídica concreta, única e irrepetible según ha dicho la Suprema Corte en la jurisprudencia P./J. 103/2006. Sin embargo, se da el caso del decreto legislativo que abroga la Ley Orgánica de la Lotería Nacional para la Asistencia Pública para que ésta se fusione por medio de decreto presidencial con Pronósticos.

El Código Civil Federal establece que sólo una ley puede derogar a otra, lo que significa que únicamente una norma general (que es general, abstracta e impersonal) puede afectar el destino de otra de igual naturaleza; al usar un decreto legislativo, se usa un acto concreto para cambiar una norma general. Actualmente, esto se encuentra impugnado en la Suprema Corte con la acción de inconstitucionalidad 110/2020.

Rosario Piedra, CNDH — Rosario Piedra Ibarra, titular de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, CNDH (Imagen: Vanguardia).

Por último, existen varios tipos de decretos que el presidente puede emitir y que se encuentran en la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, entre otras normas; sin embargo, se ha buscado crear mejor un decreto ad hoc usando como base el artículo 89, fracción I de la Constitución; éste establece que el Jefe del Ejecutivo puede “proveer la exacta observancia” de las leyes federales. Esto, por lo general, implica la emisión de reglamentos, una especie de normas generales que se usan para delimitar el alcance de las leyes referidas.

Es decir, se usa una facultad para crear reglas concretas para leyes federales, con el fin de realizar actos jurídicos concretos, únicos e irrepetibles. Esta vaguedad resulta en un acto engañoso que, si se trata de pelear por una acción de inconstitucionalidad, la cual se usa para el análisis de la constitucionalidad ley, pudiera no ser admitido al no tratarse el decreto presidencial impugnado propiamente una norma general. Sin embargo, si se usa una controversia constitucional, la cual implica un acto de una autoridad que invade la esfera de acción de otra, y se pide la suspensión, pudiera negarse con base en que dimana de la facultad que posee el presidente de crear normas generales.

En conclusión, la estrategia jurídica, con los nombramientos, decretos legislativos y decretos presidenciales, se centra en deliberadamente emitir actos de naturaleza vaga o variable y aprovechar lagunas normativas para dificultar la aplicación del control constitucional por parte del Poder Judicial. Enlodar las aguas tiene su ciencia.

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El combate a la corrupción como herramienta discursiva

2020-09-11 by Roberto Mancilla Leave a Comment

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La corrupción es un tema persistente en el imaginario mexicano y, si le diéramos forma, diríamos que es como el Diablo: nos roba la oportunidad de ser felices, tiene la culpa de todo, está en todas partes, pero nunca sabemos bien dónde. Transparencia Internacional la define como “El abuso de un poder conferido para beneficio propio. La corrupción puede clasificarse en grande, trivial y política, dependiendo de la cantidad de dinero perdido y del sector donde ocurre”.[1] Para poder atacarla, es necesario saber bien qué es.

En el cuaderno de transparencia del INAI número 26 “Opacidad y corrupción: las huellas de la captura”, el doctor Mauricio Merino plantea dos formas de entender la corrupción:[2] a) una individualista, donde la falta de cualidades morales de una persona la vuelve corrupta; b) una burocrática, donde la corrupción se entiende como una serie de actos comprobados que violentaron reglas y éstos deben ser sujetos de una sanción y una reparación. Una tercera forma de entenderla, señala el autor, es contemplándola como una acción concertada que busca capturar distintos espacios de poder en las instituciones de gobierno para beneficio de un grupo de personas.

Una política anticorrupción busca, entonces, dificultar un esquema de captura institucional y lo hace por medio de un esquema de intercambio de información entre distintos entes y a través de un sistema institucional de archivos, sólido, que dé cauce a un cumplimiento de obligaciones de transparencia y a un caudal de información pública accesible al escrutinio ciudadano, además de un esquema para el seguimiento de los bienes, impuestos e intereses de los servidores públicos.

impunidad y corrupcion — Imagen: Xtrem Secure.

En la actual administración, se habla mucho sobre el combate a la corrupción y los costos que se ahorran cuando se abate;[3] sin embargo, no existe en los hechos una política coherente, pues hay un énfasis en una visión individualista. Esto puede demostrarse con la gestión que ha hecho el presidente de los testimonios de Emilio Lozoya en sus conferencias matutinas y al comentar un video donde se muestra a secretarios técnicos de senadores panistas de la LXIII Legislatura recibiendo dinero.

Para el presidente, combatir la corrupción es señalar al corrupto. Es decir, se entiende como un medio y no un fin, pues se usa como elemento discursivo que permite ejercer control político. Se atacan a panistas y priistas de la administración anterior, a razón de disminuir la credibilidad de dichos partidos en cara de las elecciones intermedias de 2021. Esto es, para buscar mantener la mayoría en la Cámara de Diputados, el presidente busca debilitar a partidos rivales por medio del golpeteo discursivo.

El combate a la corrupción permite establecer un discurso del bien contra el mal, donde el gobierno representa al “pueblo” y hace frente a los “corruptos”, sin definir quiénes son y por qué lo son;[4] al no definir estos campos, puede decirse que no se tolera la impunidad ni la corrupción, sin tener que explicar qué medidas en concreto respaldan esta afirmación. Es por eso que, en las mañanas, desde Palacio Nacional, se ondea un pañuelo.

ratas y politicos — Imagen: sabersinfin.

En la práctica, no se han hecho cambios necesarios a las reglas de adquisición, además que han existido porcentajes de adjudicación directa similares o mayores a los de administraciones pasadas.[5] Asimismo, por austeridad se redujo el presupuesto del INAI y del Sistema Nacional Anticorrupción.[6] Además de lo anterior, teniendo una explosión de peticiones de acceso a la información, se ha tenido un aumento similar de declaraciones de inexistencia por parte del gobierno.[7]

Para contar con un combate efectivo a la corrupción, las distintas entidades gubernamentales y de interés público (como sindicatos y partidos) deben hacer pública información que permita rastrear sus actividades para comprobar su licitud; además, debe existir un intercambio de información entre las distintas entidades gubernamentales que vigilan el ejercicio del gasto público y el combate a la corrupción.

Tener transparencia implica también una gestión archivística efectiva: un Sistema Institucional de Archivos que permita preservar los documentos relevantes de cualquier entidad pública, porque de ellos se nutre la información que se sube a los portales de transparencia y ésta puede ser consultada por periodistas, investigadores y contralores gubernamentales.

Imagen: Diario del Sureste.

En 2017, fui nombrado miembro y después electo presidente de la Comisión Nacional de Transparencia de Movimiento Ciudadano y me fue encomendada la tarea de renovarla y lograr alcanzar los estándares que señala la Ley. Desde mi experiencia, puedo decir que implementar la transparencia en una institución requiere romper con inercias administrativas y con una cultura que permea en todos los partidos y gobiernos (federales y locales) donde la información se entiende como propiedad personal, donde al ciudadano no se le debe nada y donde la transparencia es una carga, en vez de ser un deber.

El enfoque del presidente es luchar contra una nueva forma de hacer (bien) la función pública; estigmatizar no mejora las cosas, pero el trabajo preventivo sí. Se deben implementar la transparencia, la gestión archivística, el intercambio de información, la independencia de las contralorías y la persecución de infracciones y delitos con investigaciones robustas y llevadas a cabo de forma correcta, sin seguir criterios políticos, ni usarse para el golpeteo discursivo.

El combate a la corrupción no requiere medidas vistosas ni narrativas grandilocuentes, tampoco se puede lograr de un día a otro. Se requiere disciplina administrativa, mucha paciencia y un cambio de mentalidad; implica luchar contra inercias que existen desde años y esto se hace poco a poco, desde varios lados y de forma discreta. No es, quizás, un discurso que enamore, pero sí es algo que todos queremos y necesitamos.

Referencias:
[1] Transparency International, Corruptionary, https://www.transparency.org/glossary/term/corruption; traducción del autor.
[2] INAI, Cuaderno número 26 Opacidad y corrupción: las huellas de la captura, http://inicio.ifai.org.mx/PublicacionesComiteEditorial/CT26.pdf
[3] MVS Noticias, Austeridad y combate a corrupción permitirán alcanzar mayor crecimiento económico: AMLO, Austeridad y combate a corrupción permitirán alcanzar mayor crecimiento económico: AMLO
[4] Eje Central, Ayer les dijo derrotados, hoy AMLO manda a corruptos al psicólogo, http://www.ejecentral.com.mx/ayer-les-dijo-derrotados-hoy-amlo-manda-a-corruptos-al-psicologo/
[5] Animal Político, El gobierno de AMLO adjudica el 46% de la obra pública sin licitaciones abiertas, https://www.animalpolitico.com/2019/07/amlo-contratos-adjudicacion-directa-mcci/; Expansión, AMLO otorga el 74% de los contratos por adjudicación directa al igual que EPN y Calderón, https://expansion.mx/empresas/2019/03/11/el-gobierno-de-amlo-adjudica-obra-publica-sin-licitaciones
[6] El Economista, En combate a la corrupción, recorte a dependencias, https://eleconomista.com.mx/politica/En-combate-a-corrupcion-recorte-a-dependencias-20181216-0079.html
[7] La Silla Rota, Advierte INAI brecha de información generada por AMLO y su documentación, https://lasillarota.com/nacion/advierte-inai-brecha-entre-informacion-generada-por-amlo-y-su-documentacion-joel-salas-brechas-la-conquista-transparencia/314329

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Los dos federalismos

2020-08-28 by Roberto Mancilla 1 Comment

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En el mundo se tiene muy idealizado el federalismo. Quizá, debido a la influencia cultural de los Estados Unidos –donde surge su concepto moderno–, se tiene pensado como un arreglo bueno que permite mejorar todo lo que toca. Actualmente, hay en el mundo 25 países con sistemas federales, comprenden cerca del 40% de la población mundial y una aplicación de la misma idea a Estados con contextos políticos, económicos y sociales tan variados ha llevado a que se aplique y entienda de muchas formas. El doctor Jaime Cárdenas lo resume de esta forma: “El federalismo no es un concepto ni una teoría ni una realidad simple. Existen múltiples modelos y maneras de entenderlo”.[1]

Ante un río de tinta derramado en papel sobre las distintas teorías del federalismo (el dual, el cooperativo, el asimétrico, etc.), existe un enfoque poco conocido que se centra en la identidad política como rector del federalismo. Ésta es la corriente de Edward Rubin y Malcolm Feeley, para quienes “El federalismo como concepto sirve como un medio para modular o variar la identidad política…”[2] y ésta “…es el aspecto de la identidad que conecta al individuo con la política, es decir, con algún grupo que ejerce el gobierno en un área determinada o que compete por la habilidad de ejercerlo”.[3]

escudo de México — Imagen: Memoria Política de México.

Fuera de ser un diseño institucional óptimo, el federalismo sirve para acomodar identidades políticas regionales divergentes de una nacional por medio de una descentralización política e institucional de carácter geográfico. En países con distintas identidades políticas regionales, la ausencia de federalismo, representa un dilema: “el ciudadano o sujeto confronta la dicotomía de la elección entre identificación con el régimen central y la alienación del mismo en el ámbito del pensamiento y entre la lealtad al régimen o la rebeldía contra el mismo en el ámbito de la acción”.

Al haber un arreglo federal que haga diferencias entre una región autónoma y un gobierno nacional, dando rango de acción para que se expresen ambas identidades, se evitan fricciones fuertes que pudieran escalar a una guerra civil, pero al mismo tiempo, nadie es feliz: el gobierno nacional no es central y el gobierno regional no es un país independiente.

relog de arena, federalismo — Imagen: Grand Place Revista.

Por eso, los autores enfatizan en la palabra compromise, que no tiene una traducción exacta al español, pero ésta implica un acuerdo donde ambas partes hacen un fuerte sacrificio. En conclusión, el federalismo es un arreglo institucional diseñado para un problema específico –la organización en una población que se identifica políticamente de forma divergente– y que no está hecha para aplicarse de forma general. Por esta razón, se dan tantas variantes y vertientes y esto aplica para México.

Si bien en nuestro país han existido casos de identidades regionales que se han querido separar, e incluso lo lograron, como se dio en Yucatán en 1840, la mentalidad que ha operado en lo político siempre fue una tendiente a la centralización. Cuando se da el régimen priista, el presidente fungía como jefe de partido y de Estado; en ese entonces el federalismo servía a nivel legislativo junto con la no reelección para generar una cantidad de escaños federales y estatales que eran repartidos a los leales y obedientes.

Cuando ocurre la transición democrática, el federalismo adquiere otro rol: sirve de válvula de escape a los intereses (no identidades) políticos regionales que no eran, por momentos, escuchados a nivel federal; se les da un espacio de expresión por medio de diputaciones federales, senadurías y gubernaturas, aunque, al mismo tiempo, la falta de controles políticos hacia los gobernadores ocasionó que algunos se consolidaran como caciques, además de dar lugar a actos generalizados de corrupción.

modelos de federalismo — Imagen: Nueva Tribuna.

federalismo en el mundo — Imagen: Nueva Tribuna.

En el gobierno actual, se ha buscado regresar a la centralización y esto ha provocado que, a lo largo del sexenio, exista una pugna entre dos diseños institucionales del federalismo: uno como vehículo hegemónico y otro como descentralización política; el primero es representado por el Presidente de la República, quien aprovecha sus mayorías legislativas para ejercer presión presupuestaria a las entidades federativas donde gobiernan fuerzas opositoras; el segundo es esbozado por estas últimas y es mayormente un vestigio de gobiernos que generaron el descontento e insatisfacción que dieron entrada al régimen actual. Discursivamente, esto no es en sí una lucha de presente contra pasado, sino de una idea del pasado (glorioso o no es materia de otro debate) contra el pasado inmediato.

En fechas recientes, un grupo de gobernadores de extracción panista, priista, perredista, emecista e independiente, se ha constituido en la Alianza Federalista, espejo del llamado Bloque de Contención que existe en la Cámara de Senadores (y en menor medida en la de Diputados), para exigir un mejor trato en materia fiscal –amagando incluso con salirse del Pacto Fiscal– y pedir mayor coordinación y certeza en materia de salubridad general, donde el gobierno federal ha entendido la pandemia del COVID-19 como una crisis política y no como una emergencia sanitaria.

partidos politicos, elecciones — Imagen: El Mundo.

Invariablemente del lado con el que se comulgue, el conflicto entre ambas partes no sólo conlleva un discurso político de amigo-enemigo por parte del presidente ni un choque entre visiones discordantes del pasado, sino que tiene un trasfondo de diseño institucional y constitucional. Es decir, se interpreta la Constitución y el entendimiento de cómo debe funcionar el Estado de formas diametralmente opuestas. En México, tenemos dos federalismos y no se llevan bien.

Notas:
[1] Cárdenas Gracia, Jaime, “México a la Luz de los Modelos Federales”, Boletín Mexicano de Derecho Comparado, núm. 110.
[2]Feeley, Malcolm M., Rubin, Edward, Federalism: Political Identity and Tragic Compromise, University of Michigan Press, Ann Arbor, 2008, p. 9. Traducción propia.
[3] Idem.

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La partidización de la Administración Pública Federal

2020-08-14 by Roberto Mancilla Leave a Comment

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Al llegar a la Presidencia de la República con grandes promesas de cambio y un respaldo ciudadano inédito, Andrés Manuel López Obrador se topó ante una encrucijada: consolidar políticamente a él y su partido o gobernar lo mejor posible para cumplir lo dicho en campaña. En ese sentido, podemos analizar cuál fue el camino que tomó, esto a partir de un breve análisis de la forma en cómo ha reformado a la Administración Pública Federal durante su gobierno.

Es normal que, al inicio del sexenio, el presidente en turno haga los cambios que considere necesarios a la Ley, para poder ejercer su administración como mejor lo haya contemplado. En lo que refiere a Andrés Manuel López Obrador, los cambios que ha realizado son fieles a su estilo político y a su trayectoria, pues además de haber sido Jefe de Gobierno de la Ciudad de México, fue dirigente tanto del Partido de la Revolución Democrática y del Partido Movimiento de Regeneración Nacional.

Los cambios efectuados a la Administración Pública Federal buscan asimilarla con un partido político en lo que refiere a cuatro aspectos: a) composición del personal; b) centralización de liderazgo; c) flexibilidad en la disposición del gasto; d) cumplimiento de objetivos.

morena — Fotografía: Independiente de Hidalgo.

En noviembre 5 de 2018, se publicó la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, haciendo una reglamentación del artículo 75 constitucional y utilizando como base para la discusión en la Cámara de Diputados una minuta aprobada en noviembre de 2011 en la Cámara de Senadores. Esta Ley, en conjunto con la disminución que el presidente hizo de su sueldo, que siendo la base para determinar la remuneración de todos los servidores públicos implicaba que todos los sueldos habrían de disminuir, provocó un caudal de demandas de amparo y renuncias masivas.

Ante la incertidumbre de cómo decidiría la Suprema Corte y la presión ejercida al interior de la Administración Pública, las renuncias continuaron y quienes los sustituyeron fueron en muchos casos cuadros políticos provenientes o simpatizantes del partido gobernante. Un ejemplo visible fue la contratación de la exdiputada federal María Chávez García como secretaria administrativa del CONACyT-SENER; es decir, se privilegió la lealtad política sobre la capacidad operativa, como muchas veces ha sucedido al interior de los partidos políticos.

Por otro lado, también se reformó el artículo 17 Ter de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal para incorporar la figura de los Delegados de Programas para el Desarrollo, coloquialmente llamados “súper-delegados”, quienes vinieron a centralizar la implementación de planes, programas y acciones del gobierno federal en las entidades federativas. Éstos, a su vez, son dirigidos por una Coordinación General de Programas para el Desarrollo, la cual depende directamente del Presidente de la República.

Las personas designadas como súper-delegados fueron actores políticos prominentes de MORENA o de sus aliados, como Pablo Amílcar Sandoval Ballesteros en Guerrero, quien también es hermano de la titular de la Secretaría de la Función Pública, Irma Eréndira Sandoval; también se dieron casos como el de Delfina Gómez, quien había sido candidata al gobierno del Estado de México por MORENA. Este cambio centralizó la distribución de apoyos de una forma similar a como los partidos centralizan la estructura en las entidades federativas con sus dirigencias estatales; junto con los nombramientos antes mencionados, se dio lugar a acusaciones de un posible uso electoral de dicha figura.

Pablo Amilcar Sandoval — Pablo Amílcar Sandoval Ballesteros, político, economista y activista mexicano (Golpe Político).

Irma Erendira Sandoval — Pablo Amílcar Sandoval Ballesteros, político, economista y activista mexicano (Golpe Político).

Por otra parte, también fue controversial la aprobación del Plan Nacional de Desarrollo, donde el presidente envió a la Cámara de Diputados un documento programático y a la Secretaría de Hacienda un documento técnico con los indicadores que exige la Ley de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria.

Al final, fue aprobado el primero y el segundo incorporado al mismo como un anexo. Esto también fue uno de los factores detrás de la renuncia de Carlos Urzúa, entonces secretario de Hacienda. El Plan Nacional de Desarrollo aprobado es un documento que no establece metas fijas ni indicadores de progreso, sino que habla de problemas sociales y metas políticas, de forma similar a como los partidos políticos establecen su plataforma electoral.

Posteriormente, se publicó en noviembre de 2019 la Ley Federal de Austeridad Republicana. Ésta establece una estructura por medio de la cual las Secretarías de Hacienda y Función Pública pueden hacer una revisión a los gastos de la Administración Pública para detectar áreas de oportunidad con fines de eficiencia; además de lo anterior, se establecen las bases para que todas las dependencias hagan programas de ahorro.

No obstante, resulta problemático que dicha Ley define la austeridad de forma tan amplia que el subejercicio presupuestal puede ser considerado como ahorro para efectos de la misma. Adicionalmente, dicha norma establece que los servidores públicos que hayan tenido acceso a información privilegiada no podrán trabajar en el sector privado por un periodo de 10 años. También se reformó la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria para que todo ahorro pueda ser redirigido a los programas prioritarios del Plan Nacional de Desarrollo.

Administracion Publica Federal — Ilustración tomada de Rictus.

La fuerte prohibición para trabajar en el sector privado está diseñada para establecer una dependencia política del presidente, pues se cierran las oportunidades laborales de funcionarios de servidores públicos de alto grado. También se establece un esquema que permite el subejercicio y la redirección discrecional del gasto público sin que sea revisado por la Cámara de Diputados, como establece la Constitución y, al ser el Plan Nacional de Desarrollo un documento programático, no existe claridad sobre lo que pudiera considerarse un programa prioritario.

La dependencia política y la flexibilidad del gasto y su destino también son propios de un partido, aunque debo notar que existe una fuerte fiscalización de los mismos por parte del Instituto Nacional Electoral, que ha devenido en fuertes multas; no obstante, muchos partidos son laxos en la forma en cómo ejercen y destinan su gasto a pesar de esto, pues, en muchos casos, la multa se toma como un riesgo calculado. Este esquema fue comprobado por el decreto presidencial del 23 de abril, donde se establecen medidas de austeridad consistentes en el subejercicio del 75% de las partidas de servicios generales y materiales, y suministro para redirigirlas a los proyectos presupuestarios del presidente.

Todo esto nos permite ver que existe la “partidización” de la Administración Pública: una serie de modificaciones que no privilegian la creación e implementación de política pública, sino la capacidad de operación política de lo que ordene el titular del Ejecutivo y la lealtad hacia su figura. Esto nos muestra claramente que, en su encrucijada, el presidente siempre tuvo un rumbo definido.

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